II SA/Kr 151/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 9 grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia wodnoprawnego po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącej S. R. kwotę 322 (trzysta dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 14 października 2015 roku, (znak: [...]) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 roku, (znak: [...]), udzielającej Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz pobór wód podziemnych. Od decyzji z dnia 14 października 2015r. odwołała się S. R., reprezentowana przez H. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uchylającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 roku. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., decyzją z dnia 9 grudnia 2015r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu ustalono, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty m.in. o przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i uznał, iż S. R. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Swoje rozstrzygnięcie DRZGW w K. wydał w oparciu o m.in. 1. dokumentacji hydrogeologiczną zasobów eksploatacyjnych ujęcia z 2009 roku, 2. operat wodnoprawny na pobór wody podziemnej z utworów paleogeńskich (studnia S-l) z 2009 roku, 3. pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 stycznia 2012 roku, znak: [...], skierowane do Dyrektora RZGW w K. do sprawy [...]), w którym również nie wyszczególniło S. R. jako strony postępowania i jej nieruchomość nie została zaznaczona w obszarze zasięgu oddziaływania studni, opartym o zasięg leja depresji, 4. opinię hydrogeologiczną E. K. (data wpływu - 9 luty 2015 roku), w której stwierdzono, że studnia S-l nie ma niekorzystnego wpływu na czwartorzędowy poziom wodonośny, w którym zlokalizowane są studnie kopane będące własnością S. R.. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów, które zakwestionowałyby opisane materiały - nie złożyła bowiem żadnej kontrekspertyzy lub opinii. Podsumowując swoje rozważania, organ II instancji stwierdził, że żadna z przyczyn wznowienia nie została przez stronę wykazana. Wyżej wymieniona decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącej S. R. – H. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie przepisów oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających m.in. na: nie zapoznaniu się z całym materiałem dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego, naruszeniu art.145 § 1 pkt 4 w związku z art. 7 i 77 §1 k.p.a., błędnym przyjęciu, że promień leja depresji studni S-1, operat wodno prawny na pobór wód i jego uzupełnienie stanowić mógł podstawę odmowy ujęcia skarżącej jako strony postępowania. Nadto skarżąca zgłosiła szereg uwag o charakterze merytorycznym odwołujących się do wiedzy i doświadczenia zawodowego posiadanego przez pełnomocnika skarżącej. W odpowiedzi na skargę DRZGW w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Punkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa (art. 153 p.p.s.a. oraz art.7, 77, 75 § 1 i 85 § 1 k.p.a.) Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2013r., sygn. akt III SA/Kr 1680/12 uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd m.in. wskazał: "organ powinien był przeprowadzić dalsze postępowanie, za pomocą przewidzianych ustawą procesową środków dowodowych, celem jednoznacznego ustalenia, czy wykonanie ujęcia na działce nr ew. [...] miało wpływ na warunki eksploatacji ujęć skarżącej, położonych na działkach ew. nr [...] i [...] – np. w drodze przesłuchania biegłego, opinii uzupełniającej, opinii innego biegłego, czy też opinii innych biegłych (art. 84 par. 2 kpa)." Z powyższego wynika, że w calu wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii zobligowano organ administracyjny do pozyskania wiadomości specjalnych we wskazanym zakresie (tj. w drodze przesłuchania biegłego, opinii uzupełniającej, opinii innego biegłego, czy też opinii innych biegłych - art. 84 § 2 kpa). W świetle art. 153 powyższej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiązały w sprawie organy, których decyzje Sąd uchylił - organy obu instancji związane były więc wytycznymi Sądu zawartymi w tym wyroku. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy należało mieć na uwadze regulację cyt. art. 153 p.p.s.a., wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny zaskarżonej obecnie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że w ponownym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono w całości wytycznych. Obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie było zatem - zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 k.p.a. - uzyskanie informacji specjalnych w celu jednoznacznego ustalenia, czy wykonanie ujęcia na działce nr ew. [...] miało wpływ na warunki eksploatacji ujęć skarżącej, położonych na działkach ew. nr [...] i [...]. Zdaniem Sądu okoliczności te organ powinien był ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty, powołanego z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W niniejszej sprawie organ administracyjny tylko częściowo zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2013r. III SA/Kr 1680/12. Oceniając zalegającą w aktach opinię hydrogeologiczną sporządzoną przez mgr inż. geolog E. K. (na okoliczność stwierdzenia wpływu wierconej w utworach trzeciorzędowych studni S-1 na studnie kopane w utworach czwartorzędowych na działkach S. R.), która była de facto podstawowym dowodem w sprawie i punktem odniesienia dla wydanego przez organy rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 §1 k.p.a. Nie zostało bowiem nawet uprawdopodobnione, że autor ww. opracowania jest biegłym uprawnionym do sporządzenia opinii. Na opinii tej widnieje bowiem tylko pieczątka "geolog powiatowy" oraz "geolog" (k. 70 a.a.). Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 2 i art. 84 § 1 kpa, dowodem w sprawie mogą być opinie biegłych gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Biegłym może być zarówno osoba fizyczna, legitymująca się odpowiednią wiedzą fachową z racji wykształcenia i posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz praktyki zawodowej, jak i odpowiednia instytucja naukowa lub naukowo-badawcza. W niniejszej sprawie opracowanie opinii organ I instancji zlecił E. K., której wykształcenie i uprawnienia zawodowe nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organ administracyjny pod kątem spełnienia przesłanek formalnych zawartych w art. 84 §1 k.p.a. Wprawdzie na pieczątce umieszczonej obok podpisu zamieszczono informacje "Geolog upr. MŚ nr IV-0409", lecz w aktach brakuje jakiegokolwiek dokumentu weryfikującego w jakim zakresie uprawnienia te zostały nadane, a w szczególności, czy obejmują one kwestie hydrologiczne, które były przedmiotem sporządzonej opinii. Nadto opinię cechuje również lakoniczność wnioskowania oraz przedwczesne, jak się wydaje, wyciąganie wniosków. Sama opinia jest obarczona błędem metodologicznym, nie wiadomo bowiem skąd autor opracowania czerpał wiadomości o okolicznościach faktycznych sprawy (czy na podstawie oględzin czy zebranej w sprawie dokumentacji) uprawniających do wysuwania zawartych w niej tez. W szczególności z dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie wynika, że studnie skarżącej są kopane oraz że zostały one nieprawidłowo wykonane, a brak zachowania szczególnych warunków ochrony w najbliższym sąsiedztwie tych studni kwalifikuje je jako "potencjalne źródło zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego". Skoro tak, to taki wniosek można było wyciągnąć wyłącznie na podstawie przeprowadzonych przez biegłą oględzin przeprowadzonych w terenie. Jednak w przedstawionej opinii biegła nie powołuje się na fakt przeprowadzenia wizji w terenie, ani tym bardziej przeprowadzenia w tym zakresie stosownych badań, z których wynikałyby np., że owe studnie zostały wykonane nieprawidłowo (i na czym te nieprawidłowości polegają), czy też na czym polega brak zachowania szczególnych warunków ochrony. Zwłaszcza, że jak podaje sama biegła w tej opinii, "należy zwrócić uwagę na brak danych dotyczących powstawania studni na działkach Pana R. oraz ich zasobności w wodę." Zatem opinia sporządzona została bez pozyskania podstawowych danych. W opinii powołane zostały także analizy fizykochemiczne (prawdopodobnie z operatu wodnoprawnego), choć autorka nie wskazuje wyraźnie źródła tych analiz. Sporządzona obecnie opinia powinna opierać się na aktualnych badaniach, a nie wykonanych w 2009r. Biegła powinna się również ustosunkować do zarzutów podnoszonych w stosunku do jej opinii. Podsumowując twierdzenia i wnioski zawarte w opinii (k.70) są na chwilę obecną nieweryfikowalne, gołosłowne i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe twierdzenia wskazują, że organy administracyjne nie zastosowały się do dyspozycji zawartej w art. 77 k.p.a. Niewątpliwie zawarta w aktach sprawy opinia musi zostać co najmniej uzupełniona. Być może zasadne będzie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłej. Zdaniem sądu administracyjnego, wyjaśnienie tytułowej kwestii zawartej w opinii jest niezbędne dla oceny statusu strony w niniejszym postępowaniu, bowiem tylko w oparciu o rzetelnie przeprowadzony dowód z opinii biegłego hydrogeologa można będzie jednoznacznie stwierdzić czy dochodzi do oddziaływania między studnią gminy S-1 a studniami S. R.. W celu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności organ administracyjny jako dowód dopuści wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Następnie zgodnie z art. 77 k.p.a. oceni zebrane w sprawie dowody oraz ustosunkuje się do argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że jeżeli strona (jej pełnomocnik) nie zgadza się z przygotowaną w sprawie opinią, to ma prawo przedstawić do akt sprawy własną kotrekspertyzę i wnioskować o jej dopuszczenie jako dowodu. Natomiast subiektywne przekonanie pełnomocnika strony, że ma wiedzę i doświadczenie zawodowe uprawniające go do wygłaszania uwag o charakterze merytorycznym w przedmiotowej sprawie, nie jest w pełni prawnie relewantne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) uchylić należy zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą decyzję starosty [...], jak Sąd orzekł w punkcie I wyroku. W tym zakresie organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Uchylenie decyzji powoduje, że zbędna jest merytoryczna ocena pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze. Nie jest bowiem rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W pkt II wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kwotę 322 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.