II SA/Kr 1510/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...] Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" w związku z publiczną ofertą biletomatu umieszczonego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Sytuacja taka, zdaniem organu I instancji ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający katalog zadań wójta/burmistrza/prezydenta miasta, nie przewiduje określenia sposobu wykonywania uchwał poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w tym zakresie. Na powyższe postanowienie A. F. wniósł zażalenie w ustawowym terminie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: wydanie z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 145a i art. 145 § 1 poprzez błędną interpretację art. 61a 1 i 2 k.p.a.; niezastosowanie przepisu art. 65 k.p.a. poprzez nieprzekazanie podania do organu właściwego po stwierdzeniu swojej niewłaściwości błędną wykładnię art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 poz. 446) poprzez uznanie przez organ, iż przepis ten jest jedyną normą regulującą właściwość Burmistrza w postępowaniu administracyjnym; naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i sprzeczne z art. 10 k.p.a. pozbawienie ich prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Burmistrzowi Miasta [...] do dalszego prowadzenia i nakazanie wykonania postanowienia nr [...] z dnia 4 grudnia 2015 r., jak również o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. do przekazania całości akt sprawy dot. postanowienia nr [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. Zażalenie to było uzupełniane pismami z dnia 9 września 2016 r., z dnia 10 września 2016 r. i z dnia 16 września 2016 r. Postanowieniem z dnia 10 października 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 sierpnia 2016 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zdaniem Kolegium brak jest podstawy prawnej zobowiązującej Burmistrza Miasta [...] do wydania decyzji w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. Z treści wniosku A. F. z dnia 6 lipca 2016 r., zatytułowanego "wezwanie", wynika, że domagał się wydania w trybie art. 104 i art. 109 k.p.a. decyzji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" w związku z publiczną ofertą biletomatu umieszczonego przy ul. [...] w [...]. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem kompetencyjnym, z którego wynika obowiązek określenia sposobu wykonania uchwał. To wójt/burmistrz działając w granicach norm powszechnie obowiązujących, decyduje w jaki sposób wykona uchwały organu stanowiącego gminy. Natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie wynika, że w każdym przypadku wydania przez radę gminy uchwały, wójt ma obowiązek wydania zarządzenia (a tym bardziej decyzji) określającego sposób wykonania uchwały. Wykonanie uchwały, w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegać może przecież, w zależności od przedmiotu regulacji uchwałodawczej, na wydaniu zarządzenia, wykonaniu czynności faktycznej, materialno-technicznej, czy też czynności prawnej (np. zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości co do której rada gminy podjęła uchwałę o jej zbyciu). Należy odróżnić wykonanie uchwały od określenia sposobu wykonania uchwały (por. postanowienie NSA z dnia z dnia 20.05.2016r., sygn. akt I OSK 360/16, publ. CBOSA). Możliwe jest wydanie przez organ wykonawczy zarządzenia wewnętrznego (nienormatywnego), opartego o art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, konkretyzującego sposób realizacji ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1124/15, CBOSA). Jak już jednak wyżej zasygnalizowano, swoboda wójta/burmistrza ograniczona jest powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie jeszcze ważniejsze jest jednak to, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym daje wójtowi/burmistrzowi swobodę (w granicach wyżej wskazanych) w określeniu wykonania uchwały rady gminy, ale nie rodzi - w każdym przypadku wydania uchwały - obowiązku określenia w drodze zarządzenia sposobu wykonania uchwały, a co za tym idzie nie rodzi obowiązku wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej, a ponieważ w niniejszym przypadku brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie określenia sposobu realizacji uchwały Rady Miasta, zatem należy podzielić stanowisko organu I instancji, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W związku z powyższym - w ocenie Kolegium - nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w zażaleniu, dotyczące błędnej wykładni art. 61a K.p.a., art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Również zarzut niezastosowania przepisu art. 65 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew twierdzeniom żalącego się Burmistrz Miasta [...] nie stwierdził swojej niewłaściwości, a jedynie uznał, iż niniejsza sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji. Niezasadnym jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a., bowiem organ nie prowadził w niniejszej sprawie postępowania i w związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia zawarte w zażaleniu żądanie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przekazania całości akt sprawy dotyczącej postanowienia nr [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. F. zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie konstytucyjnych norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych określonych w dyspozycji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 225 k.p.a. Skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2016 r., znak: [...], wobec zaistnienia przesłanek określonych w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do udzielenia na zasadzie art. 9 k.p.a. w związku art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej informacji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XlI/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki"; zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że odmawiając wydania wnioskowanej przez niego decyzji organ nie udzielił mu jednocześnie jakichkolwiek informacji w innej formie niż decyzji w przedmiocie wyjaśnienia istotnych wątpliwości interpretacyjnych zawiązanych ze stosowaniem § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwa "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki". Skarżący stwierdził, że pozbawiając go należytych i wyczerpujących informacji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych aktu normatywnego Rady Miasta Zakopane, Burmistrz Miasta [...] za pośrednictwem podległej mu Straży Miejskiej w [...], zainicjował przeciwko niemu dwa postępowania l.dz. [...] oraz l.dz. [...] , usiłując obarczyć go odpowiedzialnością za naruszenie wątpliwych regulacji prawnych, których wyjaśnienia się domagał od organu odpowiedzialnego za ich realizację. Skarżący wskazał, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Generalne zasady określone w dyspozycji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wyznaczają dla organu administracji publicznej algorytm postępowania bez możliwości jego indywidualnej modyfikacji. Dalej podniósł, że dyspozycja art. 225 k.p.a., wskazuje jednoznacznie, iż nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Uwarunkowania pośrednie lub bezpośrednie nie pozbawiają organu administracji publicznej obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, obrony praworządności i z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli budując tym samym zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej należycie i wyczerpująco informując strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego czuwając jednocześnie nad tym, aby strony nie poniosły szkody. Skarżący podał, że podjęcie niezbędnych kroków jest w pełni uzasadnione i konieczne. Celem wszczęcia procedury jest wyjaśnienie faktów w obiektywny sposób, głębsza ocena sytuacji. Powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż zasadę demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania, należy uwzględniać, rekonstruując wzorzec sprawiedliwego, rzetelnego postępowania sądowego. Zasada zaufania wyrażona w Konstytucji RP oznacza, że jednostka ma prawo oczekiwać od władzy, której zachowanie się ocenia, czytelności, przejrzystości i poszanowania zasad systemowych gwarantujących ochronę praw człowieka. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). W ocenie skarżącego tak zakreślona kognicja sądów daje podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i realizację wniosku skarżącego. W piśmie z dnia 13 grudnia 2016 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" A. F. powtórzył argumentację zawartą w skardze a zmierzającą do wykazania jej zasadności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." - uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2016 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...], którym na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" w związku z publiczną ofertą biletomatu umieszczonego przy ul. [...] w [...]. Dokonując kontroli tego postanowienia pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera wad powodujących potrzebę jego eliminacji z porządku prawnego. Ponieważ podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 i 2 k.p.a., należy wpierw zauważyć, że przepis ten przewiduje odmowę wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Owe "inne uzasadnione przyczyny" zachodzą w szczególności wtedy, gdy w systemie prawnym nie ma normy materialnej statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca. W takim przypadku nie ma przedmiotu postępowania – nie ma sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, dla oceny zasadności skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2016 r. kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy istnieje norma materialna statuująca kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o sposobie realizacji uchwały rady miasta. Odpowiedź ta jest, jak trafnie przyjmuje organ, negatywna. W szczególności należy podkreślić, że odnośnej normy materialnej nie można upatrywać w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Przepis ten, co również trafnie podkreśla Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], daje wójtowi/burmistrzowi swobodę w określaniu wykonania uchwał rady gminy, a poza tym, co najważniejsze z punktu widzenia niniejszej sprawy, nawet gdy wójt/burmistrz korzysta z przyznanej mu kompetencji, czyni to w innej formie niż decyzja administracyjna. Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym nigdy nie kreuje zatem indywidualnej sprawy administracyjnej; nie stanowi on podstawy do wydania decyzji administracyjnej ani podstawy do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Artykuł 61a § 1 i 2 k.p.a. został prawidłowo zastosowany w zaskarżonym postanowieniu i postanowienie to odpowiada prawu. W konsekwencji nie można też w kontekście niniejszej sprawy zgodzić się z ocenami skarżącego o ogólniejszym charakterze, dotyczącymi praworządności, jej przestrzegania przez organy państwowe i sądy w prowadzonych postepowaniach. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.