II SA/Kr 1511/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 14 sierpnia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Starosta K. decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...]. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], obr. [...] dz. adm. P. na rzecz W. W.. Na uzasadnienie organ I instancji wskazał, że pomimo ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z czym co do zasady zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot, to z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że działka nr [...] w części zawnioskowanej do zwrotu stanowi obecnie drogę publiczną o kategorii drogi gminnej. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U z 2013 r., póz. 260) - drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wobec tego Starosta K. uznał, że skoro nieruchomość stanowi aktualnie część drogi publicznej nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Odwołanie od decyzji Starosty złożył W. W., podnosząc, że zaskarżona decyzja jest "nieprawidłowa a wskazane w niej przyczyny odmowy zwrotu części działki nie uzasadniają wydanego rozstrzygnięcia." W treści odwołania wskazano m.in., że: " wniosek z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczy zwrotu działki w zakresie, w jakim nie została wykorzystana pod cel komunikacji, czyli przeznaczona pod budowę drogi obejmującej ul. K. wraz z chodnikiem. W szczególności wniosek dotyczył zwrotu działki do linii chodnika przy ul. K.(na szerokości wzdłuż posesji K. i K.). (...) W decyzji raz się przyjmuje, że wnioskodawca domaga się zwrotu pasa zieleni wchodzącego w obszar pasa drogowego ul. K. a następnie stwierdza się, że ta nieruchomość stanowi drogę w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.., co wskazywałoby, że domaga się zwrotu drogi. Wniosek natomiast nie dotyczy ani drogi (ul. K.), ani pasa drogowego a wyłącznie tego terenu, który dla potrzeb budowy drogi wraz z chodnikiem nie został wykorzystany. W decyzji podano, że pas, którego zwrotu domaga się wnioskodawca — ma szerokość 3.2 m na długości 87 mb, co wynikać ma z metryki ul. K. (...). Zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, że w rzeczywistości pas zieleni, jakiego zwrotu się domaga ma kształt nieregularny; jest szerszy wzdłuż posesji K. (na jednym odcinku ponad 3 metry szerokości na drugim odcinku poniżej 3 metrów) a większy przy posesji K. (od ok.50 cm szerokości na odcinku od Ż. do bramy K , a węższy na odcinku od bramy K do K ). Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., doprecyzowanym w dniu [...] sierpnia 2010 r. oraz na przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2012 r. rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości Pan W. W. wystąpił z wnioskiem o zwrot działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w zakresie który nie został zajęty pod drogę publiczną. Na podstawie analizy dokumentów geodezyjnych zgromadzonych w aktach sprawy ustalono, że działka nr [...] obr. [...] dz. adm. P. (stanowiąca część wywłaszczonej działki nr [...]) odpowiada działce nr [...]. W celu określenia przedmiotu zwrotu (działki nr [...]odpowiadającej działce nr [...] w części nie zajętej pod drogę publiczną) geodeta uprawniony T. C. sporządziła projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. na działki nr [...] o pow. 0,0396 ha i nr [...] o pow. 0,0238 ha (pozostającą poza pasem drogowym ulicy K.). Uwzględniając zakres wniosku Pana W. W. (działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w zakresie nie zajętym pod drogę publiczną) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Starosta K. orzekł o zwrocie na rzecz Pana W. W. działki nr [...] o pow. 0,0238 ha, obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem tej nieruchomości. Mając jednak na uwadze treść pisma W. W. z dnia [...] lutego 2013 r., w którym wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o uzupełnienie decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] lub wydanie dodatkowej decyzji, w zakresie zwrotu części działki nr [...], która nie została zwrócona w formie działki [...] ani nie została wykorzystana na cel urządzenia drogi - ul. K., wskazując w treści pisma, że: "Działka nr [...], jaka została zwrócona, graniczy z chodnikiem jedynie na środkowej części. Natomiast pomiędzy odcinkiem lewym i prawym tej działki a linią chodnika pozostały jeszcze dwa pasy zieleni (trawnik). Pasy te nigdy nie zostały wykorzystane na cele parcelacji czy wywłaszczenia". Przedmiotem postępowania jest kwestia zwrotu części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], obr. [...] dz. adm. P. W sprawie spełnione zostały dwie przesłanki do możliwego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: - z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba (jedyny spadkobierca poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. W.). - działka może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż nabycie działki z której następnie w wyniku kolejnych podziałów geodezyjnych powstała działka nr [...], nastąpiło na podstawie zarządzenia Naczelnika Dzielnicy K.z dnia 17 lutego 1975 r. wydanego w trybie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, które ogłoszone zostało w dniu 2 czerwca 1975 r. zaś, a weszło w życie w dniu 3 sierpnia 1975 r. Przechodząc do kwestii oceny realizacji przesłanek zbędności nieruchomości oznaczonej obecnie, jako część działki nr [...] w granicach objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], obr. [...] dz. adm. P. wskazano, że część przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] odpowiadającej działce nr [...], która następnie podzieliła się na działki nr [...] i nr [...] o zwrot części której ubiega się W. W., zgodnie z mapą podziału nieruchomości na działki budownictwa jednorodzinnego, stanowiącą załącznik do Zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lutego 1975 r., została przeznaczona pod urządzenie drogi - ulicy K. W kontekście oceny realizacji przesłanek zbędności szczególną wartość dowodową przyznano pozyskanym przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęciom lotniczym obrazującym część wywłaszczonej działki nr [...] odpowiadającej zawnioskowanej obecnie do zwrotu części działki nr [...] na dzień [...] sierpnia 1975 r. - tj. w roku wywłaszczenia, [...] maja 1982 r. tj. w siódmym roku od wywłaszczenia oraz [...] września 1993 r. tj. w osiemnastym roku od wywłaszczenia oraz rastrowi archiwalnej mapy sytuacyjno - wysokościowej, obejmującej m.in. działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. obrazującemu sposób jej zagospodarowania według stanu na marzec 1986 r. tj. w jedenastym roku od daty wywłaszczenia. Analiza dokumentacji fotograficznej oraz kartograficznej pozwala potwierdzić sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski organu I instancji, że co najmniej do marca 1986 r. tj. przez okres 11 lat od wywłaszczenia ulica K. na odcinku przyległym do posesji przy ul. K. i K. nie przebiegała w sposób wynikający z projektu podziału nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne i stanowiła odcinek drogi przebiegający w sposób poprzedzający wywłaszczenie nieruchomości o zwrot, której obecnie ubiega się wnioskodawca. Organ odwoławczy podziela zatem ustalenia organu I instancji, że ulica K. w przebiegu jakim został zaplanowany w załączniku graficznym do zarządzenia Naczelnika Dzielnicy K. lutego 1975 r. na zawnioskowanym do zwrotu obszarze powstała dopiero pomiędzy marcem 1986 r., a wrześniem 1993 r. (o czym świadczy wykonane we wrześniu 1993 r. zdjęcie lotnicze z widocznym już zmienionym przebiegiem ul. K. zgodnym z jej planowanym przebiegiem). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala zatem na stwierdzenie, że na terenie części wywłaszczonej działki nr [...] tj. działce [...] odpowiadającej obecnie m.in. działce nr [...] do marca 1986 r. nie podjęto żadnych działań mogących świadczyć o rozpoczęciu realizacji celu wywłaszczenia jakim było urządzenie drogi - ulicy K. dla potrzeb budownictwa jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego analiza zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności katastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz zdjęć lotniczych pozwala na stwierdzenie, że rozpoczęcie prac związanych z urządzeniem drogi, zgodnie z załącznikiem graficznym do zarządzenia Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lutego 1975 r. rozpoczęte zostało najwcześniej w marcu 1986 r. Ustalenia te potwierdzają także zeznania świadków w szczególności M. K. z których wynika, że ulica K., która pierwotnie była drogą utwardzoną żwirem (na istnienie drogi w jej pierwotnym przebiegu przed wywłaszczeniem wskazuje załącznik graficzny do wyżej powołanego zarządzenia) dopiero po roku 1985 uzyskała obecny przebieg i parametry, dopiero wtedy też dobudowano chodniki. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi że o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości można orzec wówczas gdy: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie od chwili wywłaszczenia tj. sierpnia 1975 r. co najmniej do marca 1986 na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia określonego jako urządzenie drogi ul. K. w ramach budownictwa jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie związku pomiędzy celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym (w tym przypadku w zarządzeniu) a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości na ten właśnie cel. Podkreślono, że realizacja celu wywłaszczenia musi się wiązać z zamierzonym działaniem właściwych organów dążących do spełnienia celów określonych w wywłaszczeniu. Jakkolwiek ostatecznie cel wywłaszczenia, jakim było urządzenie drogi - ulicy K. został ostatecznie osiągnięty, co potwierdza wykonane w 1993 r. zdjęcie lotnicze oraz zeznania świadków, to rozpoczęcie jego realizacji nie nastąpiło w terminie 7 lat od wywłaszczenia, a zatem została wypełniona przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 pkt 1, w związku z czym należało uznać nieruchomość stanowiącą przedmiot postępowania za zbędną na cel wywłaszczenia. Następnie organ odwoławczy ocenił, że Starosta K. prawidłowo wskazał, że pomimo stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot zawnioskowanej części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], obr. [...] dz. adm. P. z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej - drogi gminnej. Fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną potwierdzają przeprowadzone przez organ I instancji w tym zakresie ustalenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. przesłał mapę z wkreślonym czerwoną linią przebiegiem pasa drogowego ul. K. na odcinku przylegającym do działek nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., której przebieg jest zgodny z dokonanym przez uprawnionego geodetę T. C. podziałem działki nr [...] na działkę nr [...] (która nie została zajęta pod pas drogowy ulicy K. i zwrócona wnioskodawcy) oraz działkę nr [...] wchodzącą w skład pasa drogowego. Fakt zajęcia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości pod pas drogowy potwierdza również porównanie mapy z projektem podziału działki nr [...] obr. 28 jedn. ewid. P. m. K. oraz przedstawionego na załączniku graficznym przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. przebiegu pasa drogowego ulicy K. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wskazał, że ulica K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie Uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r., opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Krak. z której wynika, iż stanowiła ona wówczas drogę o nawierzchni tłuczniowej o długości 0,6 km i powierzchni 3,2 tyś. m2 z chodnikiem z płyt betonowych o długości 0,9 ka i powierzchni 1,4 tyś. m2. Następnie zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Mając na uwadze te okoliczności organ zauważył, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., póz. 260) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Następnie przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 640/10 w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków - "Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie." W wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2 a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: "powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art.2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych ". Art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych jest niejako przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 2 tej ustawy określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami. Przepis ten stanowi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art. 2 jak i tam nie wymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu (por. Wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do podniesionego w treści odwołania zarzutu, że "w świetle definicji pasa drogowego brak jest podstaw do objęcia tą definicją pasów zieleni" o zwrot których domaga się odwołujący organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z powyższego wynika, iż: "Co prawda droga nie obejmuje, w myśl regulacji art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 ze zm.), pasa drogowego, to jednak pas, o którym mowa, jest integralnie związany z drogą (...)" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II ÓW 21/06, LEX nr 295031). Zauważyć również należy, iż zieleń przydrożna, zdefiniowana w ramach wyżej powołanej ustawy jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, również jest częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego różnej szerokości pasa zieleni biegnącego wzdłuż posesji K.i K. i nie uwzględnienia tego faktu przez organ I instancji wyjaśniono, iż dokonany przez uprawnionego geodetę T. C. podział działki nr [...] na działki nr [...] (na której posadowione są pasy zieleni) i nr [...] (zwróconej wnioskodawcy) przeprowadzony został na podstawie przesłanej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. informacji graficznej dotyczącej przebiegu pasa drogowego ulicy K. na odcinku przylegającym do działek nr [...] i nr [...] i brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw do kwestionowania jego prawidłowości oraz przychylenia się stanowiska odwołującego w ocenie którego brak jest podstaw do zaliczenia do drogi publicznej pasów zieleni. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w ocenie Wojewody M. brak jest podstaw do zakwestionowania faktu, iż nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...], położona w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], obr. [...] dz. adm. P. stanowi część drogi publicznej. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot takiej inwestycji celu publicznego jaką jest droga publiczna stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Następnie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr, 317/14 w którym wskazano: "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych" (podobnie w wyroku WSA w Krakowie z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1018/12). Momentem miarodajnym dla stwierdzenia bezwzględnej przeszkody zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest dzień rozstrzygania przez organ administracji. Decyzję tą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z projektu podziału działki nr [...] oraz zdjęć części działki, której zwrotu dotyczy zaskarżona decyzja na okoliczność, iż przedmiotowy teren nie stanowi ani drogi ani pasa drogowego, sposobu jego wykorzystania oraz możliwości podziału działki nr [...] zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zdaniem skarżącego w decyzji błędnie zastosowany został art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że niemożliwy jest zwrot działki leżącej w obrębie pasa drogowego, podczas gdy ograniczenia prawne dotyczą wyłącznie drogi. Decyzja błędnie interpretuje art. 4 pkt. 1) i 2) ustawy poprzez przyjęcie, że cześć działki nr [...], jakiej zwrotu dotyczy wniosek, znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy w istocie leży poza pasem drogowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z decyzji wynika, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskowana część działki wprawdzie leży w pasie drogowym (pasie zieleni przy drodze) - a nie w obszarze drogi, niemniej pas ten jest integralnie związany z drogą, co w ocenie Wojewody zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych wyklucza możliwość ubiegania się o zwrot. Wojewoda przyjął, że niemożliwy jest nie tylko zwrot działki leżącej w obszarze drogi ale również zwrot działki leżącej w obszarze pasa drogowego. Nadto Wojewoda przyjął, że o granicach pasa drogowego - a więc o tym czy wnioskowana do zwrotu część działki leży w obrębie pasa drogowego czy nie - przesądza informacja graficzna przekazana organowi I instancji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.(ZIKiT), dotycząca przebiegu działek nr [...] i [...], oraz mapka podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o ww. informację ZIKiT. Pierwsza decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2012 r. o zwrocie działki nr [...] nie uwzględniła w całości wniosku, gdyż objęła zwrot nieruchomości jedynie do linii ogrodzenia przy posesjach K.- K. zamiast do linii chodnika; nie uwzględniła zatem linii w zakresie dotyczącym terenu pomiędzy ogrodzeniem posesji K.- K. a chodnikiem wzdłuż K. na tym odcinku. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu 1 instancji są zdaniem skarżącego nieprawidłowe. Skarżący podniósł, że przytoczone w zaskarżonej decyzji poglądy o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w dacie orzekania jest częścią drogi, nie znajdują zastosowana do szerszego pojęcia, jakim jest pas drogowy - a tym bardziej do terenu zieleni jedynie graniczącym z chodnikiem. O ile bowiem droga obejmuje jezdnię wraz z chodnikami, to brak jest podstaw do przyjęcia, że pas zieleni wzdłuż chodnika, o różnej szerokości w zależności od odcinka (od ponad 3 m do kilkunastu centymetrów) również stanowi drogę i podlega ograniczeniom w zakresie zwrotu. Biorąc pod uwagę definicję drogi zawartą w ustawie o drogach publicznych: "droga – to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" - nie ma podstaw do przyjęcia, że teren zieleni poza obszarem jezdni i chodnika, usytuowany wzdłuż chodnika w terenie zabudowy osiedlowej, na którym nie są usytuowane żadne urządzenia i obiekty drogowe, ani nie jest w żaden sposób przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego - w dodatku o niejednolitej szerokości, stanowi drogę w rozumieniu tej definicji. Do analogicznego wniosku prowadzi zdaniem skarżącego definicja drogi zawarta w ustawie prawo o ruchu drogowym która podkreśla funkcjonalny charakter drogi: "droga - wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". Powołany w zaskarżonej decyzji art. 2a ustawy o drogach publicznych, jako podstawa odmowy zwrotu przedmiotowej części działki, nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Przedmiotowy teren bowiem nie leży w obszarze drogi - natomiast jedynie drogi podlegają wyłączeniu z obrotu na wymienionej podstawie prawnej. Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (iedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm.) dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). "Zgodnie z art. 4pkt1 u.d.p., przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W związku z tym nasuwa się spostrzeżenie, że ustawodawca w art. 2a u.d.p. nie mówi o "pasie drogowym", lecz wyłącznie o "drodze". Tym samym zwęził pojęcie nieruchomości niedopuszczonych do obrotu prawnego. Rozważając to zagadnienie skarżący zwraca uwagę, że w art. 4 u.d.p., obok pojęcia pasa drogowego, drogi i licznych innych pojęć użytych w ustawie, zdefiniowane zostało również pojęcie "zieleń przydrożna" (pkt 22). Przez to określenie należy rozumieć roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Tak więc zarówno droga, jak i zieleń przydrożna zostały ustawowo usytuowane w pasie drogowym. Z definicji drogi wynika, że jest to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W omawianym zwrocie pojawia się pojęcie "budowla", które wymaga wyjaśnienia. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia w ustawie o drogach publicznych należy uznać, że uzasadnione jest zastosowanie znaczenia zwrotu "budowla" zawartego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm. - dalej: "Prbud."). Zawarte w Prawie budowlanym unormowanie ma zasadnicze znaczenie dla działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. 1), a poza tym objaśniono w nim także sens pojęcia "budowla". W art. 3 pkt 1 lit. b Pr.bud. ustalono jedynie znaczenie pojęcia "budowla" w kontekście innego terminu budowlanego, tj. "obiektu budowlanego". Z unormowania tego wynika, że ilekroć jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, przez budowlę zaś należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne. Zgodnie z art. 3 pkt 3a Pr.bud., obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami. Jak widać, ustawodawca używając w ustawie o drogach publicznych pojęcia budowla nawiązał bezpośrednio i merytorycznie do słownika pojęciowego ustawowo sprecyzowanego w prawie budowlanym. Wzgląd zarówno na spójność wewnętrzną ustawy o drogach publicznych, jak i spójność całego systemu prawnego nakazuje przyjąć, że ustawodawca w przepisie wyłączającym z obrotu prawnego drogi publiczne, a ściślej - nieruchomości będące takimi drogami, objął nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, a nie nieruchomości dopiero przeznaczone pod drogę publiczna (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., III CRN 11/01, OSNAPUS 2002, nr 21, poz. 513. Droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi (wyrok NSAIIFSK1220/11 2013-02-13) Nie ma, zatem wątpliwości, że "pas drogowy" jest pojęciem szerszym od pojęcia "droga" skoro droga jest jednym z jego elementów - obok wymienionych w definicji obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Przedmiotowa część działki jest powiązana z drogą jedynie poprzez fakt, że graniczy z linią chodnika wzdłuż odcinka ul. K. Nie mieści się natomiast w definicji drogi. Zgodnie z definicją w ustawie o drogach publicznych pas drogowy - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sam fakt, że dany teren przylega do drogi nie przesądza o tym, że stanowi pas drogowy. Pas zieleni, którego zwrotu się domaga skarżący, w żaden sposób nie był i nie jest użytkowany na cele drogowe. Jest to trawnik obsadzony kilkoma drzewkami, brak jest na nim jakichkolwiek urządzeń czy obiektów drogowych. Z zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zdaniem skarżącego nie wynika dlaczego akurat pas zieleni wzdłuż chodnika o szerokości 3,2 metra został zaliczony przez ZIKiT do pasa drogowego - tym bardziej, że ul. K. jest drogą typowo osiedlową w zabudowie jednorodzinnej i posiada chodniki po obu stronach drogi, o szerokości około 2 metrów. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby przedmiotowy pas zieleni wzdłuż ul. K. miał stanowić pas drogowy i dlaczego taki właśnie pas zieleni a nie inny (szerszy lub węższy) miałby być traktowany jako pas drogowy, skoro ani urządzenia i obiekty techniczne ani potrzeby drogi nie uzasadniają takiego przeznaczenia. W decyzji podano, że granice pasa drogowego wynikają z metryki ul. K. załączonej do pisma ZIKiT z [...] kwietnia 2012. Ten dokument nie powinien przesądzać o granicach pasa drogowego - tym bardziej, że nie jest zgodny z definicją zawartą w ustawie i w sposób dowolny ustala granice pasa drogowego wzdłuż linii ogrodzeń, usytuowanych - w zależności od odcinka -bliżej lub dalej linii chodnika (od ok. 3 m do kilkunastu cm): "linia pasa drogowego ul. K. biegnie po ogrodzeniach ww. posesji z wyjątkiem odcinka usytuowanego naprzeciw bramy wjazdowej do posesji przy ul. K..."( strona 6 decyzji organu 1 instancji). W ocenie skarżącego ta informacja ZIKiT, zarówno ze względu na nieprawidłowości w niej zawarte dotyczące szerokości wnioskowanej części działki jak i ze względu na formę dokumentu, nie mogła być podstawą przyjęcia w obu decyzjach, że wnioskowana część działki leży w pasie drogowym. Podobnie mapa podziału działki nr [...], do której odwołują się obie decyzje, także nie przesądza o wyznaczeniu linii pasa drogowego, gdyż celem mapy było wyłącznie dokonanie podziału ww. działki w związku ze złożonym wnioskiem o zwrot a nie wytyczenie pasa drogowego. Z mapy tej nie wynika informacja, że podział działki nr [...] na działki [...] i [...] nastąpił wzdłuż linii pasa drogowego. Uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego - w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb - należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.01.2009 r., II GSK 614/08). Z powyższych względów zdaniem skarżącego brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskowana część działki nr [...] leży w obrębie pasa drogowego. W trakcie toczącego się postępowania nawierzchnia chodnika wzdłuż posesji K. K. została wymieniona. Przy tej okazji chodnik został nieco poszerzony i obecnie na jednym (środkowym) odcinku dzieli go od linii ogrodzenia odległość zaledwie kilkunastu centymetrów, co potwierdzają załączone zdjęcia i projekt podziału działki, [...]. Biorąc pod uwagę powyższą modernizację chodnika można zakładać, że infrastruktura drogowa w tym miejscu pozostanie w obecnym kształcie. Stąd też wniosek zachowuje aktualność z tym jedynie zastrzeżeniem, że dotyczy zwrotu części działki nr 584/1 pomiędzy ogrodzeniami K. K. a aktualna linią chodnika na tym odcinku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna a zaskarżona decyzja prawidłowa. Nie jest możliwy zwrot wnioskowanej części nieruchomości, pomimo że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia ( w rozumieniu art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2014 r poz. 518 ) – jakim było urządzenie drogi wewnątrzosiedlowej ulicy K. , w terenach budownictwa jednorodzinnego osiedla "Ł[...] " w K. – jak w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "Ł[...] " i jego podziału na działki budowlane wraz z projektem podziału. Organ prawidłowo ustalił na podstawie mapy sytuacyjno – wysokościowej, mapy uzupełniającej zdjęć lotniczych i zeznań świadków, że rozpoczęcie prac związanych z urządzeniem drogi przypadło najwcześniej na marzec 1986 r a ostatecznie drogę urządzono do 1993 r. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od dawna utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108). |Art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w | |zakresie gospodarki nieruchomościami w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i | |realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 oraz z 2014 r. poz. 40) . Przepisy ustawy o szczególnych | |zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają, więc charakter szczególny w stosunku do ustawy o | |gospodarce nieruchomościami. | |Stosownie do art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji| |o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu | |terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w | |rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mowa, zatem o nieruchomościach, które służą realizacji inwestycji drogowej w| |szerokim znaczeniu ,tak by zapewnić prawidłowe funkcjonowanie drogi. | |Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, objęta wnioskiem o zwrot stanowi pas zieleni wchodzący w obszar pasa drogowego ulicy K. | |znajdujący się w obszarze działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. i bezpośrednio przylega do działki [...] należącej do | |skarżącego. | |Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą | |nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot| |wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami | |wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, | |niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być | |właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma, zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym | |doprowadził do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz. W przypadku kolizji tej regulacji z zakazem przeznaczania nieruchomości | |na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.) pierwszeństwo zastosowania musi mieć przepis ustawy z dnia| |10 kwietnia 2003 r., na co jednoznacznie wskazuje art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. | Prawidłowo organ stosuje wykładnię systemową art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołuje się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ulica K. w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie Miasta K. Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r a następnie otrzymała status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Wnioskowana do zwrotu część działki [...] ( do linii chodnika , na szerokości wzdłuż posesji K. i K.) stanowi aktualnie część pasa drogowego, co potwierdzają przeprowadzone przez organ ustalenia w szczególności oględziny i opinia geodezyjna. Operat geodezyjny – mapa z projektem podziału nieruchomości z dnia [...] października 2012 r wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzone zostały przez uprawnionego geodetę T. C. i wraz z informacją graficzną z [...] kwietnia 2012 r dotycząca pasa drogowego ulicy K. przekazaną organowi przez ZIKiT w K. i treścią metryki ulicy K. określającej jej podstawowe parametry, wbrew zarzutom skargi mogły stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych przez organ administracyjny. Pas drogowy to pojęcie szersze od samej drogi i zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 260 ze zm.) to grunt w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem ,zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zieleń przydrożna jest również częścią pasa drogowego i służy ochronie użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, stanowi ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem ,ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem , zanieczyszczeniem powietrza, , wody i gleby ( art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych ). Pas drogi w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywana na potrzeby ruchu samochodów i pieszych. Ulica K. w K. to droga publiczna - gminna będąca w pełni zrealizowaną i eksploatowaną inwestycją. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu ( kategoria res extra commercium ) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym , na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Po zbadaniu tych aspektów powiązania przyległego pasa gruntu (o funkcji zieleni przydrożnej) z samą drogą - organ administracyjny w zaskarżonej decyzji doszedł do prawidłowych wniosków, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK 40/10). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Wniosek dowodowy zawarty w skardze nie miał znaczenia dla sprawy, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Załączony do skargi projekt podziału działki sporządzony przez geodetę T. C. był już przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym a zdjęcia obrazują istnienie pasa zieleni przydrożnej to jest okoliczności, która nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270),