II SA/Kr 1511/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: SWSA Magda Froncisz SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 października 2016 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie realizacji uchwały oddala skargę Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z 3 sierpnia 2016 r., znak: [....] , po rozpatrzeniu wniosku A.F. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" w związku z publiczną ofertą gry zręcznościowej "piłkarz" w ramach placu zabaw dla dzieci usytuowanego przy ul. Gen. Galicy w Zakopanem. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż przewidziana w art. 61 a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Sytuacja taka, zdaniem organu I instancji ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający katalog zadań wójta/burmistrza/prezydenta miasta, nie przewiduje określenia sposobu wykonywania uchwał poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w tym zakresie. A.F. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił: wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 145a i art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 61a § 1 i 2 k.p.a.; niezastosowanie przepisu art. 65 k.p.a. poprzez nieprzekazanie podania do organu właściwego po stwierdzeniu swojej niewłaściwości w sprawie przez Burmistrza Miasta Zakopane; błędną wykładnię art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 poz. 446) poprzez uznanie przez organ, iż przepis ten jest jedyną normą regulującą właściwość Burmistrza w postępowaniu administracyjnym; naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i sprzeczne z art. 10 k.p.a. pozbawienie ich prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Burmistrzowi Miasta Zakopane do dalszego prowadzenia i nakazanie wykonania postanowienia nr [....] z 4 grudnia 2015 r., jak również o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art.7, art.75 i art. 77 k.p.a. do przekazania całości akt sprawy dot. postanowienia nr [....] z 4 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 10 października 2016 r., znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61 a k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że co prawda żalący powołał w swoim wniosku, w wyniku którego wydano zaskarżone postanowienie, art. 221, art. 241, art. 242 k.p.a., które sugerowałyby zastosowanie trybu wnioskowego przewidzianego w dziale XVIII k.p.a., pt. "Skargi i wnioski", jednakże równocześnie składający wniosek powołując się na art. 104 i art. 109 k. p. a. domagał się wydania decyzji, zatem w ocenie Kolegium Burmistrz Miasta Z. prawidłowo zastosował przepisy dotyczące ogólnego postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia może być brak przepisów prawa materialnego pozwalających uczynić zadość żądaniom wnoszącego. Zdaniem Kolegium, brak jest podstawy prawnej, zobowiązującej Burmistrza Miasta Zakopane do wydania decyzji w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Miasta Zakopane z 3 września 2015 r. Z treści wniosku A.F. z dnia 6 lipca 2016 r., po rozpatrzeniu którego wydano zaskarżone postanowienie, wynika, iż domagał się wydania w trybie art. 104 i art. 109 k.p.a. decyzji w przedmiocie realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z 3 września 2015r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" w związku z publiczną ofertą gry zręcznościowej "piłkarz" w ramach placu zabaw dla dzieci usytuowanego przy ul. Gen. Galicy w Zakopanem. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta/burmistrza należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Jest to przepis kompetencyjny, z którego wynika obowiązek określenia sposobu wykonania uchwał. To wójt/burmistrz zatem, działając w granicach norm powszechnie obowiązujących, decyduje w jaki sposób wykona uchwały organu stanowiącego gminy. Przy czym wójt/burmistrz nie ma całkowitej swobody w dobieraniu metod i środków przy wykonywaniu uchwał, bowiem ograniczają go przed wszystkim przepisy prawa. Z art. 30 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o samorządzie gminnym nie wynika natomiast, że w każdym przypadku wydania przez radę gminy uchwały, wójt ma obowiązek wydania zarządzenia (a tym bardziej decyzji) określającego sposób wykonania uchwały. Wykonanie uchwały, w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegać może przecież, w zależności od przedmiotu regulacji uchwałodawczej na wydaniu zarządzenia, wykonaniu czynności faktycznej, materialno-technicznej, czy też czynności prawnej (np. zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości co do której rada gminy podjęła uchwałę o jej zbyciu). Należy też odróżnić wykonanie uchwały od określenia sposobu wykonania uchwały. Możliwe jest wydanie przez organ wykonawczy zarządzenia wewnętrznego (nienormatywnego), opartego o art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, konkretyzującego sposób realizacji ustawowego obowiązku. Jak już jednak wyżej zasygnalizowano, swoboda wójta/burmistrza ograniczona jest powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie jeszcze ważniejsze jest jednak to, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym daje wójtowi/burmistrzowi swobodę (w granicach wyżej wskazanych) w określeniu wykonania uchwały rady gminy, ale nie rodzi - w każdym przypadku wydania uchwały - obowiązku określenia w drodze zarządzenia sposobu wykonania uchwały, a co za tym idzie nie rodzi obowiązku wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej, a ponieważ w niniejszym przypadku brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie określenia sposobu realizacji uchwały Rady Miasta, zatem należy podzielić stanowisko organu I instancji, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w zażaleniu, dotyczące błędnej wykładni art. 61a k.p.a., art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Również zarzut niezastosowania przepisu art. 65 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew twierdzeniom żalącego się Burmistrz Miasta Z. nie stwierdził swojej niewłaściwości, a jedynie uznał, iż niniejsza sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji. Niezasadnym jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a., bowiem organ nie prowadził w niniejszej sprawie postępowania i w związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia zawarte w zażaleniu żądanie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przekazania akt sprawy dotyczącej postanowienia nr [....] z 4 grudnia 2015 r . A.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , zarzucając mu naruszenie norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, określonych w dyspozycji przepisu art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 225 k.p.a. Skarżący wniósł o 1. uwzględnienie skargi i na zasadzie art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a., stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia, wobec zaistnienia przesłanek określonych w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. na zasadzie art. 145 a § 1 p.p.s.a., zobowiązanie Burmistrza Miasta Zakopane do udzielenia na zasadzie art. 9 k.p.a. w związku art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej informacji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki"; 3. na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący trzykrotnie uzupełniał skargę, pismami procesowymi z 13 grudnia 2016 r., 17 stycznia 2017 r. i 14 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone przez A.F. postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. W pierwszej kolejności należy zakreślić granice rozpoznania niniejszej sprawy - z uwagi na liczne wątki poruszane w skardze, jej uzupełnieniach oraz na etapie czynności przed organami I i II instancji, związane z różnorodnymi relacjami pomiędzy skarżącym a organami administracji publicznej. Skarżący, obok żądania wydania decyzji powołuje się na przepisy k.p.a. o trybie skargowo - wnioskowym, wspomina również o Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego w Z. , o problemie likwidacji toalet publicznych przy ul. [....] w Z. , o niewłaściwym - jego zdaniem - zachowaniu Strażników Miejskich. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, a zatem trzeba jasno stwierdzić, że przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 10 października 2016 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek A.F. z 6 lipca 2016 r. We wniosku tym skarżący wniósł "o wydanie decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki". Treść wniosku jednoznacznie wskazuje, że skarżący ma wątpliwości interpretacyjne dotyczące wymienionej uchwały, domaga się bowiem wyjaśnienia, czy urządzenie w postaci gry zręcznościowej "piłkarz" ma znajdować się wewnątrz lokalu, czy przed budynkiem, jakie ma mieć gabaryty. Uważa, że takich informacji powinien w drodze decyzji administracyjnej udzielić mu Burmistrz Z. , któremu powierzono wykonanie uchwały. Odnosząc się do tego wniosku Burmistrz Miasta Z. w I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w II instancji orzekły o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Tylko i wyłącznie kwestia zasadności odmowy wszczęcia postępowania w związku z opisanym wyżej wnioskiem jest przedmiotem kontroli sądowej. Poza granicami sprawy pozostają wątki związane z działaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. czy też Straży Miejskiej w Z. Również trzeba zgodzić się z organem II instancji, iż A.F. wyraźnie żąda wydania decyzji administracyjnej, a zatem powoływanie się przez niego na przepis art. 225 k.p.a. (§ 1 tego przepisu stanowi: "Nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych") również pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Zakreśliwszy granice rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Z. jest prawidłowe. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Skarżący domagał się dokonania wykładni przepisów obowiązującego aktu prawa miejscowego w formie decyzji administracyjnej. Jednak żaden z przepisów obowiązującego prawa nie przewiduje postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej w zakresie wykładni obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też organy obu instancji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zakres zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 i 2 tej ustawy. W zakresie wydawania decyzji art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Zgodnie zaś z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że decyzja administracyjna jest aktem władczym, wydawanym w ramach stosunku administracyjnego, którym to aktem organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji praw lub obowiązków podmiotów "zewnętrznych" tj. nienależących organizacyjnie do struktury organów administracji publicznej. W przypadku wykładni obowiązujących przepisów prawa nie może być mowy o konkretyzacji praw ani obowiązków o charakterze administracyjnym czyli o "sprawie indywidualnej" w rozumieniu powołanego wyżej art. 1 k.p.a. Ponadto decyzja administracyjna może zostać wydana tylko wówczas, gdy przepisy materialnego prawa administracyjnego to przewidują. W żadnym jednak wypadku nie można za taki przepis kompetencyjny uznać art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa"). W tym zakresie należy podzielić rozważania Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. "Wykonywanie uchwał rady gminy" nie jest tożsame z upoważnieniem do dokonywania wiążącej wykładni takich uchwał, a już w pewnością nie stanowi kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w tej sprawie. Na marginesie można wspomnieć, że ustawodawca przewidział w systemie prawa polskiego dokonywanie wykładni przepisów przed ich zastosowaniem w sprawie indywidualnej w sposób wiążący - w ustawie Ordynacja podatkowa przewidziano instytucje interpretacji ogólnej i indywidualnej (art. 14a i następne). Zgodnie z art. 14k § 1 Ordynacji podatkowej zastosowanie się do interpretacji indywidualnej przed jej zmianą, stwierdzeniem jej wygaśnięcia lub przed doręczeniem organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego interpretację indywidualną nie może szkodzić wnioskodawcy, jak również w przypadku nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej. W myśl § 2 tego przepisu zastosowanie się do interpretacji ogólnej przed jej zmianą nie może szkodzić temu, kto się do niej zastosował, jak również w przypadku nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej. Interpretacje podatkowe nie są jednak decyzjami administracyjnymi, choć w ustawodawca przewidział tryb zaskarżania interpretacji indywidualnych do organu wyższej instancji oraz do sądu administracyjnego. Jednakże regulacje dotyczące wydawania interpretacji podatkowych mają charakter wyjątkowy i z pewnością nie mogą być w drodze analogii stosowane w zakresie szerszym, niż wprost z nich to wynika. Należy raczej zastosować wnioskowanie a contrario: skoro ustawodawca przewidział szczególną procedurę w zakresie interpretacji przepisów prawa podatkowego, a nie przewidział takich procedur w odniesieniu do przepisów prawa administracyjnego (czy też innych działów prawa), to znaczy, że konkretyzacja obowiązujących przepisów prawa administracyjnego nie można nastąpić w formie wiążącej interpretacji, jak również w formie decyzji administracyjnej. Jak wynika z powyższego, organy obu instancji słusznie doszły do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie przepisów k.p.a. w przedmiocie wykładni przepisów prawa miejscowego. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano przepis art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem nie może być wszczęte "z innych przyczyn". Przyczyną tą jest brak podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej wnioskiem. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, skarga w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.