II SA/Kr 1512/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie : AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) WSA Dorota Pędziwilk - Moskal Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej D. W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] 2000r. Z. W. i S. W. zwrócili się o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji p.n. "rozbudowa magazynu warsztatu obuwniczego - dobudowa ścianki wraz z zadaszeniem przed garażami" na działce nr [...] położonej w G. W związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie D. W. złożyła pismo z dnia [...] 2000r., w którym stwierdziła, iż brak bliższych danych na temat planowanej inwestycji uniemożliwia jej wypowiedzenie się na temat planowanej inwestycji, zajęcie stanowiska i złożenie ewentualnych zastrzeżeń. Jednocześnie nadmienia, że "istniejące już budynki wzdłuż granicy mojej posesji są przedmiotem wieloletniego konfliktu, ponieważ zostały wybudowane niezgodnie z prawem budowlanym." Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] 2001r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie magazynu obuwniczego na działce nr [...] położonej w miejscowości G. gmina B. W uzasadnieniu decyzji oraz załączniku tekstowym nr l do decyzji wskazano, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Bliżyn zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Bliżyn nr 39/91 z dnia 16.12.1991 r. (publ. Dz.Urz. Województwa Kieleckiego nr 2, z dnia 6.02.1992r.). Stwierdzono bowiem, iż działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, położona jest na obszarach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Bliżyn symbolami: 5.1 MN - teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (gdzie przewiduje się adaptacje istniejącej zabudowy z możliwością wymiany, modernizacji, rozbudowy oraz uzupełnienia zabudowy na wolnych terenach, a ustalenia generalne planu dopuszczają lokalizację obiektów usługowych nieuciążliwych dla otoczenia), 01 KDK - teren drogi krajowej. Nadto od strony północnej działka nr [...] przylega do istniejącej linii normalnotorowej, jednotorowej [...]. Odległość linii zabudowy od skrajnego toru kolejowego - 60 m, a od krawędzi pasa kolejowego - 30 m. "Tut. urząd uzyskał zgodę Zakładu Infrastruktury Kolejowej PKP S.A. w K. za zmniejszenie tej odległości." Wskazano również, iż inwestor złożył wszystkie materiały niezbędne do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a D. W. w swoim piśmie z dnia [...] 2000r. nie wniosła zastrzeżeń do projektowanej inwestycji, a jedynie swoje zastrzeżenia odniosła do istniejących już na działce nr [...] budynków. Dlatego też organ I instancji uznał planowaną inwestycję za zgodną z postanowieniami cyt. wyżej planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] 2001r., nr [...] wniosła D. W., która me zgodziła się ze stwierdzeniem organu I instancji, iż nie wniosła żadnych zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Żarząca nadto, iż w decyzji nie zamieszczono informacji co do odległości w jakiej winien być realizowany planowany obiekt od granicy z jej działką. Ma również wątpliwości, czy rzeczywiście uzyskano zgodę PKP na zmniejszenie odległości zakaża zabudowy od torów. Dodatkowo podaje, iż istniejące już budynki na sąsiedniej działce tworzą ciągłą zabudowę na przestrzeni ok. 30 m w odległości kilku centymetrów od granicy z jej działką. W wyniku takiej zabudowy jej działka stała się nieatrakcyjna i straciła na wartości. Decyzją z dnia [...] 2001r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami zawartymi w miejscowym planach zagospodarowania przestrzennego Gminy B. - podzielając w tym względzie stanowisko organu I Instancji. Nadto w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium wskazało, iż przepisy nie nakładają na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego obowiązku wskazania dokładnego położenia budynku na działce - nastąpi to dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Podobnie - jako przedwczesny - oceniony został zarzut braku podania odległości budynku od granicy działki. Sprawa istniejących na działce Państwa W. budynków nie należy do kompetencji Kolegium Odwoławczego i może być przedmiotem rozpatrywania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na odrębny wniosek. W skardze wniesionej przez D. W. (zwana dalej skarżącą) do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., uznała tę decyzję za krzywdzącą ją. "W wyniku kilkunastoletnich działań Urzędu Gminy w B. w Urzędu Rejonowego w K. nasza działka stała się nieatrakcyjna i straciła na wartości. Budynek, który ma być rozbudowany stanowi ciągłą zabudowę około 30 m wzdłuż granicy działki został wybudowany kilka centymetrów od granicy. Nie jest to warsztat usługowy, w którym naprawia się obuwie. Jest to zakład produkcyjny, gdzie do produkcji obuwia stosowane są kleje i rozpuszczalniki. Nasze zabudowania są drewniane (dom, stodoła), dlatego taki zakład powinien posiadać strefę ochronną, ponieważ stanowi zagrożenie." Uważa, iż istniejący zakład jest uciążliwy dla otoczenia oraz zacienia jej działkę. Nadto istniejące budynki zostały wybudowane z przekroczeniem odległości zarówno od toru kolejowego jak i od drogi "bez niczyjej zgody". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono także, iż kwestie podniesione przez skarżącą, a dotyczące już istniejących na sąsiedniej działce obiektów nie były przedmiotem rozpatrywania przez organy administracyjne w toku ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ skarga D. W. wpłynęła do Sądu w dniu [...] 2001r., to wyżej przytoczona zasada na zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art.134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawą przede wszystkim wskazać należy na błędy procesowe organów obu instancji popełnione w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z przedłożonych akt administracyjnych sprawy zawarte w nich wypisy z ewidencji gruntów są nieaktualne. Na wypisach dotyczących działek nr 362 i nr 364 znalazły się odręcznie dokonane zapisy wskazujące, iż właściciele tych działek nie żyją oraz wymieniono osoby, które płacą podatek (prawdopodobnie od nieruchomości) od tych działek. Wprawdzie fakt płacenia podatku od nieruchomości stanowi pewną przesłankę do uznania uiszczających go jako właścicieli tych działek, lecz jest to przesłanka dalece niepewna i winna być ona potwierdzona innymi dowodami. Przede wszystkim jednak źródłem danych o właścicielach i użytkownikach wieczystych nieruchomości są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. W pierwszym rzędzie w oparciu o dane tam zawarte organ winien ustalić krąg stron postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy prawidłowo ustalono strony postępowania, a więc czy wszystkie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, a nawet czy skarżąca rzeczywiście winna być stroną postępowania. W takim przypadku przede wszystkim organ I instancji, a w ostateczności organ II instancji winny były zawiadomić organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków o fakcie, że część danych zawartych w tej ewidencji jest nieaktualna celem doprowadzenia przez ten organ zapisów zawartych w ewidencji do zgodności ze stanem faktycznym poprzez wyegzekwowanie w stosunku do następców prawnych osób wpisanych do ewidencji obowiązku wynikającego z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. (t.j. Dz.U. z 2000, nr 100, poz. 1086 z późn. zm), a także ewentualnego zastosowania art.48 ust. l pkt 5 cyt. ustawy. Organy administracji publicznej nie działają bowiem w próżni prawnej i organizacyjnej, lecz wraz z innymi organami odpowiadają za prawidłowe funkcjonowanie administracji publicznej i w tym celu winny przekazywać sobie wszelkie informacje, które mogą być przedmiotem zainteresowania właściwych organów państwa (leżą w ich kompetencji). Służyć to będzie nie tylko poprawie sprawności działania organów państwa - w tym organów administracji publicznej, ale również zwiększeniu zaufania obywateli do działań podejmowanych przez te organy. W takim też kontekście należy ocenić brak jakichkolwiek działań (a przynajmniej w żaden sposób nie wynika to z przedłożonych akt administracyjnych) za strony organów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie odnośnie informacji przekazanej przez skarżącą już w jej piśmie z dnia [...] 2000r. o samowoli budowlanej na sąsiedniej działce nr [...] w G. Uzyskawszy taką informację organ I instancji (w ostateczności organ II instancji) winien niezwłocznie przekazać właściwemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do wyjaśnienia, a nie tylko ograniczyć się do stwierdzenia, że zagadnienie to nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oprócz wątpliwości co do prawidłowości określenia stron postępowania administracyjnego dodać należy, iż naruszone zostały także prawa stron, które zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego i doręczono im decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2001 r., nr [...], do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym poprzez brak zawiadomienia ich o wniesieniu odwołania od tej decyzji i o przesłaniu go do rozpatrzenia organowi odwoławczemu - czym naruszono jednoznaczną dyspozycję art. 131 k.p.a. Zawiadomienie wysłano bowiem tylko do adresata tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Naruszono tym samym prawo stron do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonywaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z wyjątkami wskazanymi w ust.2 tego artykułu. Decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.40 ust. l cyt. ustawy), a co więcej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego podstawowym działaniem organów administracji publicznej w tym zakresie jest porównanie planowanej inwestycji z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja polegać miała na rozbudowie magazynu warsztatu obuwniczego - dobudowa ścianki wraz z zadaszeniem przed garażami. Tymczasem w wydanej przez organ I instancji mowa jest tylko o rozbudowie magazynu warsztatu obuwniczego na działce nr [...] w G. - organ nie rozstrzygnął nic o kwestii możliwości zrealizowania zadaszenia przed garażami. Jak wynika z załączonej do akt sprawy kserokopii fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (części graficznej i opisowej), działka nr 363, na której planowana jest inwestycja położona jest w obszarze "5.1 MN - teren zabudowy mieszkalnej -jednorodzinnej. Wysokość zabudowy do 2 kondygnacji. Przewiduje się adaptację istniejącej zabudowy z możliwością wymiany, modernizacji, rozbudowy oraz uzupełnienia zabudowy na wolnych działkach. Tereny o większych powierzchniach niezainwestowane -powinny być zabudowane w oparciu o opracowania szczegółowe zagospodarowania przestrzennego. Dopuszcza się możliwość budowy budynków gospodarczych o małych wymiarach. Obowiązują ustalenia generalne p.2.2 i 3." We wspomnianych ustalenia generalnych pod oznaczeniem 2.2.5. zapisano, iż "w granicach terenów zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych nieuciążliwych dla otoczenia." Organ I instancji - a także organ odwoławczy - bez szerszego uzasadnienia przyjęły, że "rozbudowa magazynu warsztatu obuwniczego" jest obiektem usługowym nieuciążliwym dla otoczenia. W żaden sposób ani wnioskodawca, ani organy administracyjne nie wykazały, iż planowany obiekt - magazyn - jest obiektem usługowym, że będą w nim prowadzone usługi i to o charakterze nieuciążliwym dla otoczenia. Wręcz przeciwnie magazynu jako takiego nie sposób uznać bezpośrednio jako obiekt, w którym będą prowadzone usługi. Pod ta kategorię "obiektów usługowych nieuciążliwych dla otoczenia" można zakwalifikować "magazyn" tylko w sposób pośredni. Oznacza ta jednak, że należy w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, iż sam magazyn służyć będzie obiektowi usługowemu oraz że ten obiekt usługowy i sam magazyn nie będą obiektami uciążliwymi dla otoczenia. Organy winny tym samym w sposób jednoznaczny ustalić czy w obiekcie, dla którego planowany obiekt ma służyć jako magazyn, prowadzone są usługi, jakiego rodzaju i że nie są one uciążliwe dla otoczenia. Oznacza to, że same obiekty i działania usługowego w nich podejmowane nie oddziaływują w sposób uciążliwy dla otoczenia np. poprzez jakiekolwiek emisje drgań, hałasu lub immisje dymu, zapachów itp. Samo stwierdzenie, że będzie to magazyn warsztatu obuwniczego budzi poważne wątpliwości w kontekście stwierdzeń skarżącej, iż na sąsiedniej nieruchomości nie mamy do czynienia z usługami obuwniczymi tj. z naprawą obuwia przez szewca, wykonywaniem przez niego pojedynczych egzemplarzy obuwia na zamówienie indywidualnych klientów, lecz z prowadzeniem zakładu produkującego obuwie. W takim wypadku nie można mówić o obiekcie usługowym i zamiarze dobudowania magazynu do niego, gdyż nie jest to obiekt usługowy, lecz produkcyjny. Ustalenie te mają podstawowe znaczenie dla oznaczenia zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Ustalenia te poczynić można przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych np. wypisu z ewidencji działalności gospodarczej, oględzin w terenie, zeznań świadków itp. W treści decyzji organu I instancji wynika, że "tut. urząd uzyskał również zgodę Zakładu Infrastruktury Kolejowej PKP S.A. w K. na lokalizację projektowanej rozbudowy w odległości ok.ll m od granicy działki od strony toru kolejowego ([...] z dnia [...] 2001r. oraz [...] z dnia [...] 2001r.)." Jednoznacznie stwierdzić jednak należy, iż w żadnym z powołanych wyżej pism nie wyrażono expressis verbis takiej zgody. Jedno dotyczy przesłania pisma w sprawie wyrażenia opinii co do zmniejszenia odległości linii zabudowy od pasa kolejowego do Zakładu Infrastruktury Kolejowej PKP S.A. w K., a drugim w załączeniu przesłano mapę sytuacyjną terenu PKO na wysokości działki nr [...]. Zwrócić także należy uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich prawem przewidzianych elementów. Otóż ustawa z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w art. 42 jasna wskazywała co decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Tymczasem na załączniku graficznym nr 2 do decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] 2001r. brak jest linii rozgraniczających teren inwestycji. Z jednej strony kolorem żółtym zaznaczono cala. działkę nr [...] w G., jednak bez szczegółowego zaznaczenia, iż kolor ten wyznacza linie rozgraniczające teren inwestycji. Z drugiej strony na tym samym załączniku liniami koloru czerwonego zaznaczono projektowaną zabudowę - co w sytuacji dobudowy lub rozbudowy istniejących już na działce obiektów jest prawidłowe i pozwala jednoznacznie umiejscowić lokalizacje inwestycji. Jednak z opisu wynika, że jest to tylko zaznaczenie projektowanej rozbudowy, a nie wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Wobec powyższego należy uznać, że na załączniku graficznym nr 2 braku jest wskazania na linii rozgraniczających teren inwestycji. Organy administracji prowadząc postępowanie, które zakończyło się zaskarżoną decyzją naruszyły art.7, 8, 77, 107 i 131 k.p.a. oraz art. 42 ust. l pkt 6 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie zarzutów skargi uznać należy je za niezasadne, gdyż w swej istocie odnoszą się one do istniejących już na działce nr 363 obiektów budowlanych, a nie do projektowanej rozbudowy i ustalenia dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu np. zarzuty braku strefy ochronnej, uciążliwości istniejącego zakładu dla otoczenia wybudowania go z naruszeniem prawa budowlanego, zacienienia sąsiedniej działki przez ten zakład, spadku atrakcyjności działki skarżącej oraz wartości tej działki. Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem prawa, które wpływ na wynik sprawy i dające podstawę do wznowienia postępowania, a zatem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.