II SA/Kr 1512/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2014r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy D. , Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 30 czerwca 2014 r. znak [....] , o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych, polegających na "instalowaniu urządzeń w pasie drogi - hybrydowych lamp ulicznych kompaktowych w ilości 4 sztuk o wysokości 8,5 m na działce nr [....] w miejscowości G. , gmina D". Orzekając w ten sposób podał, że Starosta B. po rozpatrzeniu dokonanego przez Gminę D. w dniu 17 czerwca 2014 r. zgłoszenia robót budowlanych, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. póz. 1409 z późn. zm.), powyższą decyzją wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja objęta zgłoszeniem w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane nie może być przyjęta w takiej formie a jej realizacja z uwagi na wielkość, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa, powinna być wykonana w trybie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji powołał w rozważaniach dyspozycję art. 3 pkt 1, 2, 3, 6 i 7, art. 28 ust. 1, art. 29 wskazanej ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina D. , zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Strona skarżąca podniosła, że instalowanie na obiekcie budowlanym urządzeń w postaci lamp hybrydowych wraz z konstrukcją mocującą nie wymaga dokonania zgłoszenia, czy uzyskania pozwolenia o ile zainstalowana całość nie przekracza 3 metrów wysokości a tylko w przypadku przekroczenia tej wysokości konieczne będzie zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Według oceny strony skarżącej, Starosta B. wnosząc sprzeciw do omawianego zgłoszenia błędne uznał, że nie mieści się ono w zamkniętym katalogu robót budowlanych wskazanych w art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane, a wymaga ono pozwolenia na budowę zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca nie wymienia lamp hybrydowych w przytoczonych przepisach, gdyż nie stanowią one obiektu budowlanego ani budowli, a jedynie są urządzeniami technicznymi drogi. Wskazuje na dyspozycję art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane, w świetle którego droga stanowi obiekt liniowy wraz ze wszystkimi urządzeniami technicznymi. Przytoczony przepis nie definiuje pojęcia "instalacji", ale wprowadza określenie "urządzenia budowlane" w punkcie 9 tego artykułu, przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem strony skarżącej, lampa hybrydowa jest urządzeniem służącym dla poprawy bezpiecznego użytkowania drogi, stanowiącym całość techniczno-użytkową drogi. Zatem, instalowanie w obiekcie budowlanym, tj. drodze urządzenia jakim jest wolno stojąca lampa hybrydowa, mieści się w katalogu robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca nie określa na jakim obiekcie można a na jakim nie można instalować i jakiego rodzaju urządzenia, a wskazuje jedynie, że "w tych urządzeniach mogą się znaleźć m.in. antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne", bez zastrzeżenia trwałego związania urządzenia z gruntem. Pojęcie "instalacja" i "montaż" nie są zdefiniowane w Prawie budowlanym, ale ustawodawca traktuje je jako rodzaj robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15, 16, 17 tej ustawy, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Wolno stojące instalacje fotowoltaiczne, wolno stojące kolektory słoneczne, jeżeli stanowić będą zestaw wolno stojący, funkcjonujący jako instalacja samodzielna nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę a uliczna lampa hybrydowa jest właśnie taką instalacją. Zgłoszenia ani pozwolenia nie wymaga, również montaż wolno stojących kolektorów słonecznych a lampy solarne można uznać za swego rodzaju kolektor słoneczny. Po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Wojewoda [....] wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uprawniony organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, które dotyczy robót budowlanych lub budowy objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego jest możliwość przystąpienia do wykonywania robót budowlanych dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowanego). Od powyższej zasady ustawodawca przewidział jednak szereg wyjątków, enumeratywnie wyliczonych w art. 29 ustawy, wyłączając niektóre obiekty i roboty budowlane spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyliczone w tym artykule roboty budowlane stanowią katalog zamknięty i są wyjątkiem od zasady ogólnej zawartej w art. 28 Prawa budowlanego, zatem niedopuszczalna jest jakakolwiek wykładnia rozszerzająca. Powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ kwestią sporną jest ustalenie, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem mieszczą się w grupie zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a objętych tylko uproszczoną formą weryfikacji administracyjnej w postaci zgłoszenia. Ze względu na fakt, że strona skarżąca uzasadniając prawidłowość dokonanego zgłoszenia powołuje się na użyty w Prawie budowlanym termin "instalowanie", Wojewoda [....] powołał poglądy orzecznictwa, w myśl których termin ten nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. Pojęcie instalacji nie mieści się w pojęciu budowa. To, że dane urządzenie jest przestawne i posiada fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym, czy dane urządzenie jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. O braku trwałego związania z gruntem nie decyduje też okoliczność czy fundament jest płytko, albo wcale nie jest zgłębiony w ziemi. Natomiast wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu przesądzają o tym, że obiekt ten należy traktować, jako trwale związany z gruntem. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektami - lampami hybrybowymi w ilości czterech sztuk, o wysokości 8,5 metra, mocowanymi na słupach, posadawianych na gotowych fundamentach, jednak wymagających trwałego związania z gruntem, aby zapewnić całej konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji robót objętych zgłoszeniem, jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że roboty objęte zgłoszeniem mieszczą się w katalogu zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na które powołuje się w odwołaniu. Ponadto, nie są to roboty polegające na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym - w ocenie skarżącegj - drodze. Gmina D. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, jak również decyzji ją poprzedzającej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca zarzucała, że decyzje wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art.29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. W tym zakresie wskazywała, że jak wynika ze zgłoszenia robót budowlanych, przedmiotem zgłoszenia było zainstalowanie w pasie drogi urządzeń w postaci ulicznych lamp hybrydowych (kompaktowych - rozbieralnych), polegające na zamontowaniu w pasie drogowym drogi gminnej w wykopie kompaktowego fundamentu pod lampę o poziomie posadowienia poniżej strefy przemarzania ze względu na zasobnik w postaci dwóch sztuk akumulatorów 12V oraz montażu lampy w tulei ( gotowego) fundamentu. Zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych ulegających między innymi na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W myśl art.3 pkt 1 lit. b tej ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczną użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przepis art. .3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi że poprzez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak między innymi obiekty liniowe. Stosownie do art.3 pkt 3a powyższej ustawy poprzez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga. Za okoliczności bezsporne uznać należy po pierwsze, że przedmiotem zgłoszenia były urządzenia (lampy uliczne), innego bowiem przymiotu rzeczom tym stosownie do ustawy Prawo budowlane przypisać nie sposób. Po drugie, że zgodnie ze zgłoszeniem ich instalacja miała nastąpić w pasie drogowym drogi, która bezsprzecznie stanowi w rozumieniu ustawy prawo budowlane liniowy obiekt budowlany. Powołując się na orzecznictwo strona skarżąca zwrócała uwagę, że jeżeli wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. Mając na uwadze charakter urządzeń objętych zgłoszeniem nie ulega wątpliwości, że ewentualny demontaż nie spowoduje naruszenia struktury liniowego obiektu budowlanego jakim jest droga. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie spór pomiędzy stroną skarżącą a organami administracji architektoniczno-budowlanej dotyczył tego, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też może być realizowana na podstawie zgłoszenia. Przy analizie tego spornego zagadnienia należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., oznaczona dalej jako P.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymóg uzyskania pozwolenia na budowę jest zatem zasadą. Wyjątki od tej zasady winny być interpretowane ściśle. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 1 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 P.b., przez pojęcie budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie, zawarte w tym przepisie jest jedynie przykładowe. W myśl art. 3 pkt 6 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że instalowanie dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1360/09, Lex Omega nr 746486 oraz z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1233/09, Lex Omega nr 621276). Termin "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt I SA/Po 650/13, Lex Omega nr 1423171; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Op 71/13, Lex Omega nr 1316872). Wskazuje się przy tym, że to sposób i zakres wykonania prac budowlanych powinien być kryterium przesądzającym o zakwalifikowaniu danego kompleksu prac albo do kategorii instalowania, montażu bądź przebudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 24 maja 2010r., sygn. akt II SA/Kr 360/10, Lex Omega nr 674224). Sporna inwestycja – zgodnie z treścią zgłoszenia (k. 1 akt administracyjnych) obejmuje hybrydowe lampy uliczne kompaktowe – rozbieralne w ilości 4 sztuk, o wysokości 8,5 m. Jej wykonanie ma polegać na zamontowaniu w pasie drogowym drogi gminnej, w wykopie, kompaktowego fundamentu pod lampę o poziomie posadowienia poniżej strefy przemarzania oraz na montażu lampy w tulei gotowego fundamentu. Sam opis zamierzenia inwestycyjnego musi już prowadzić do wniosku, że nie jest ono instalowaniem urządzenia na gotowym, istniejącym już obiekcie. Taki obiekt (fundament) zostanie dopiero wykonany w ramach zgłoszonych robót. Najpierw zatem będzie miało miejsce wybudowanie fundamentu, a dopiero potem, w ramach tego samego zamierzenia, instalowana na nim będzie lampa. Tak wykonany obiekt nie posiada jako całość cechy, wskazywanej przez orzecznictwo przy definiowaniu "instalowania", a mianowicie możliwości odłączenia (odinstalowania) bez jego zniszczenia. Sam słup lampowy może zostać odłączony od fundamentu, ale usunięcie całości – czyli lampy wraz z fundamentem – musiałoby prowadzić do zniszczenia albo przynajmniej uszkodzenia tego ostatniego. Z tych przyczyn zgłoszonych robót budowlanych nie można traktować jako instalowania w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Będą to roboty budowlane, polegające na wykonaniu budowli. Opisane lampy wraz z fundamentami są bowiem zbliżone charakterem do szeregu obiektów, wyliczonych w art. 3 pkt 3 P.b., takich jak wolno stojące maszty antenowe, a już same fundamenty pod różne urządzenia zostały w tym przepisie wprost wskazane jako budowla. Niezasadne wywodzi się w skardze, jakoby inwestycja była instalowaniem urządzenia na obiekcie budowlanym – drodze. Sam opis inwestycji w zgłoszeniu wskazuje, że lampy posadowione mają być nie w drodze, ale w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast droga – stosownie do art. 4 pkt 2 tej ustawy – to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pojęcie "drogi" jest węższe od pojęcia "pasa drogowego" i obejmuje przede wszystkim utwardzoną jezdnię. Budowlą jest droga, co wyraźnie wynika ze wskazanego art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, natomiast nie jest nią pas drogowy. Dołączona do zgłoszenia mapa (k. 1c akt administracyjnych) pozwala stwierdzić, że sporne lampy mają być zlokalizowane w obrębie pasa drogowego działki nr [....] , ale poza jezdnią asfaltową, czyli drogą. Nie można zatem przyjąć, aby były posadowione na budowli. Trzeba też zauważyć, że oba powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają stanowisko, wyrażone w decyzjach przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano w nich bowiem na przyłączenie urządzenia do innego obiektu w sposób pozwalając na odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu. Jak zaś wyżej wskazano, skoro sporne lampy mają być wykonane wraz z fundamentami, takie odłączenie nie będzie możliwe. Lampy uliczne wraz z fundamentami nie są zatem urządzeniami, ale budowlami. Wykonanie całości inwestycji będzie zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., a nie instalowaniem urządzenia na istniejącym już obiekcie. Zgłoszona inwestycja wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę. Wniesienie sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej było uzasadnione, co oznacza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.