II SA/Kr 1514/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności; uchyla zaskarżoną decyzję PINB w Z. , na skutek pisma z dnia [....] 2000r., wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez J.S. przy remoncie i przebudowie części obiektu budowlanego położonego w Z. przy ul. [....] , na działce o nr ewid. [....] obr. [....] . Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 22 maja 2002r., znak: [....] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane, nałożono na J.S. obowiązek wykonania w części przedmiotowego budynku mieszkalnego czynności polegających na wymienieniu w elewacji zachodniej poddasza plastikowych plastikowej elewacji na drewnianą, w terminie do 30 września 2002r. Organ I instancji w stanie faktycznym ustalił, iż inwestor J.S. w latach 1994 -1995 wykonał remont i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w ten sposób, iż w pomieszczenia dawnego strychu "przerobił" na łazienkę, w której wykonał okno w połaci dachowej oraz na pomieszczenie mieszkalne. Ponadto od strony zachodniej na poziomie parteru inwestor zmienił elementy ścian konstrukcyjnych werandy z drewnianych na murowane. Nad murowaną werandą z pomieszczenia korytarza wykonany został otwór drzwiowy oraz drewniany balkon. Elewacja od strony zachodniej obłożona została listwami PCV. W/w roboty budowlane inwestor wykonał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. PINB w Z. postanowieniem z dnia 28 czerwca 2001r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej w/w budynku mieszkalnego oraz opinii konstrukcyjnej o stanie technicznym przedmiotowego obiektu budowlanego. W oparciu o zebrane w sprawie dowody, w tym przedłożoną przez J.S. w/w dokumentację, decyzją z dnia 22 maja 2002r. nałożono na inwestora w/w obowiązek. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył J.S. (6.06.2002r. – data wpływu do PINB w Z. ). Odwołujący wniósł o przesunięcie terminu wyznaczonego przez organ I instancji do wykonania określonych w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązków z dnia 30 września 2002r. na 30 września 2003r. Odwołanie złożyli również W.D. i J.D. (7.06.2002r. – data wpływu do PINB w Z ). Odwołujący podnieśli m.in., iż organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględnił okoliczności naruszenia przez inwestora przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych części wspólnych w/w budynku oraz pominął kwestię złego stanu technicznego budynku. Pismem z dnia [....] 2005r. W.D. i J.D. wnieśli "prośbę o przyspieszenie rozpatrywania naszego odwołania od decyzji z dnia 22.05.2002r." [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją dnia 13 lipca 2009r., nr [....] , w oparciu o art. 138 § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późń. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 22.05.2002r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzucono organowi I instancji wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem art. 7, 10 § 1 i 77 k.p.a. Wskazano na sprzeczność przedmiotu postępowania zawartego w zawiadomieniu do stron, a ustaleniami organu I instancji zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wskazano bowiem, iż z treści rozstrzygnięcia wynikało, że inwestor dokonał remontu i przebudowy części przedmiotowego budynku, a nie jego rozbudowy, jak podano we wniosku. Ponadto zarzucono, iż organ administracyjny nie zagwarantował stronom postępowania ich gwarancji procesowych, przez co naruszony został art. 10 §1k.p.a. Zarzucono także, iż organ I instancji nie ustosunkował się w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego do kwestii zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta winna zostać wyjaśniona w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Skargę od powyższej decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do sądu administracyjnego wniosła W.D. , zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz k.p.a. Rozstrzygniecie organu odwoławczego uznała za krzywdzące i sprzeczne z prawem. Skarżąca wniosła o rozbiórkę pieca i usunięcie tarasu z dachu jej przybudówki. Skarżąca zarzuciła, iż była ignorowana przez prowadzące postępowanie organy administracyjne. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji jest również stwierdzenie naruszenia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13.07.2009r., w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Ponadto określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art.136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego "organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kodeksu. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można, bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. (Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz nie wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jeden z podniesionych przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzutów sprowadzał się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym czyje gwarancje procesowe zostały naruszone oraz przy podejmowaniu jakich czynności organ I instancji uchybił zasadzie wskazanej w w/w przepisie. Samo stwierdzenie organu odwoławczego, iż PINB w Z. wydając zaskarżoną decyzję "nie zagwarantował stronom ich gwarancji procesowych", poparte tylko wyjaśnieniem treści w/w przepisu oraz przytoczeniem stosownego orzeczenia sądowego nie było wystarczające do wydania decyzji kasatorynej. Z akt administracyjnych wynika, iż zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin wyznaczonych na dzień [....] 2000r. zostało doręczone J. S. 18.07.2000r., a W.D. i J.D. w dniu 11.07.2000r. Zatem stwierdzić należy, że podnoszona przez organ II instancji okoliczność, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do stron postępowania po terminie przeprowadzonych oględzin, nie miała wpływu na rozstrzygniecie sprawy, bowiem prawa stron nie zostały naruszone. Nie wyjaśniono również na czym miałby polegać następny ze wskazanych przez organ II instancji zarzutów, dotyczący sprzeczności występujących między prowadzonym postępowaniem (zawiadomienie wszczęciu postępowania), a stwierdzeniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Niezrozumiałym jest także zarzut organu odwoławczego odnośnie braku wyjaśnień w zakresie zamiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ulicy [....] w Z. , bowiem kwestia ta nie była przedmiotem sprowadzonego przez organ I instancji postępowania dotyczącego prawidłowości wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Wskazać należy, iż zarówno podnoszona przez skarżących kwestia zmiany sposobu użytkowania jak i zły stan techniczny przedmiotowego budynku stanowią całkowicie odrębne kwestie w stosunku do postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i powinny zostać objęte przez organ I instancji odrębnym postępowaniem. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie jest organem posiadającym jedynie uprawnienia kasatoryjne w toku procedury administracyjnej. Organ ten ma obowiązek - po prawidłowym wniesieniu odwołania - ponownego merytorycznego zbadania danej sprawy. Analiza art. 138 § 1 k.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że merytoryczne rozpoznawanie sprawy powinno być traktowane jako podstawowy zakres funkcjonowania organu odwoławczego. Należy w tym miejscu wskazać, iż w myśl przepisu art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ II instancji nie wskazał jakie konkretnie dowody i na jaką okoliczność należałoby przeprowadzić w ponownym postępowaniu wyjaśniającym, a przede wszystkim nie rozważył czy dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w całości lub w znacznej części. Podsumowując, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Skoro więc organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania i ocenienia całego materiału dowodowego - to tym samym naruszył w sposób istotny art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy naruszenie prawa, jakie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, sprowadzają się w istocie do działalności samego organu odwoławczego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. naruszył więc 136 i 138 § 2 k.p.a., a w związku z tymi przepisami również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zwrócił również uwagę na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i niezachowanie przez organ odwoławczy terminów z art. 35 k.p.a., poprzez naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. polegające na przekroczeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy w trybie odwoławczym. Z akt sprawy wynika, że akta sprawy wraz z w/w odwołaniami zostały przekazane organowi II instancji w dniu 14.06.2002r. Zaskarżoną decyzję podjęto w dniu 13.07.2009r. Z powyższego wynika, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II naruszył art. 35 § 3 k.p.a. bowiem załatwił sprawę przez wydanie decyzji w terminie blisko siedmiu lat (!) od daty doręczenia odwołania temu organowi. Dodać należy, że termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.) do organu odwoławczego. Termin, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego. Analiza akt sprawy prowadzi ponadto do wniosku, iż [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a. nie zawiadomił stron postępowania podając przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie podjęto również żadnych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia. Fakt przewlekłości postępowania powinien rzutować na odpowiedzialność pracownika, który sprawy nie załatwił w terminie (art. 38 k.p.a.). W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut ignorowania skarżącej przez organy administracyjne jest uzasadniony, bowiem w sprawi doszło do rażącego naruszenia naczelnej zasady k.p.a. – szybkości i sprawności postępowania. Z punktu widzenia skarżącej, uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej wiązało się z istotnym wydłużeniem trwającego wiele lat postępowania i mogło być interpretowane jako przejaw zbyt daleko idącego formalizmu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a.). W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.