II SA/Kr 1514/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa kamienicy frontowej i oficyn bocznych, budowa oficyn tylnych w miejscu istniejących, zadaszenie dziedzińca oraz zmiana sposobu użytkowania budynku na cele usługowe na dz. nr "1’ obr. [...] przy ul. [...] w K.". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że przedmiotowa działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską tj. na terenie uznanym zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta". W związku z tym stwierdzono, że wnioskowana inwestycja podlega uzgodnieniu z konserwatorem zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 23 grudnia 2008 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "nadbudowie i rozbudowie kamienicy frontowej i oficyn bocznych, budowie oficyn tylnych w miejscu istniejących oraz zmianie sposobu użytkowania budynku na cele usługowe na dz. nr "1’ obr. [...] przy ul. [...] w K." oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem obejmującej "budowę zadaszenia dziedzińca na dz. nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K. ". Postanowieniem z dnia 21 lipca 2009 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w/w postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. oraz odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym organ wskazał, że skoro brak jest uzgodnienia wymaganego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie badając spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji określonych w art. 61 orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. R. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący podkreślił, że u podstaw rozstrzygnięcia legło postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo wskazał, że bezpodstawnie uznano Teatr "[...]" im. [...] za stronę postępowania. Zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. poprzez uczynienie podstawą zaskarżonej decyzji postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2009 r., pomimo zaskarżenia tego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz skierowania wniosku o wstrzymanie wykonalności postanowienia, które to okoliczności powodują, iż organ pierwszej instancji nie powinien był przyjmować, iż postanowienie organu ochrony zabytków wyższego stopnia posiada w niniejszej sprawie charakter trwały i definitywny, umożliwiający wydanie na jego podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto zarzucił naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. wobec braku zawieszenia postępowania oraz powstrzymania się od wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2009 r., oraz zawartych w tej skardze wniosków o wstrzymanie wykonalności powyższego postanowienia, mimo podstaw do przyjęcia prejudycjalnego charakteru rozstrzygnięć jakie zapadną w wyniku rozpoznania w/w skargi i wniosków oraz pomimo tego, iż wobec zarzutów przedstawionych w skardze istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2009 r., z przepisami prawa. Wskazał także na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 k.p.a. wobec uznania, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze skierowanym w tym przedmiocie wnioskiem byłoby sprzeczne z przepisami prawa (tj. z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59, art. 53 ust. 4 pkt 10, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że w świetle art. 53 ust. 4 w związku art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy - wydaje się po uzgodnieniu między innymi z innymi właściwym w sprawie organami administracji publicznej. I tak, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską decyzję wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Organ sporządził w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy, który przedłożono do uzgodnienia między innymi konserwatorowi zabytków. Zaznaczono przy tym, że istota współdziałania między organami administracji publicznej, jaką jest uzgodnienie, tym różni się od opinii, że ta ostania nie wiąże organu orzekającego w sprawie głównej. Uzgodnienie ma jednak odmienny charakter. Jego brak (odmowa uzgodnienia) determinuje organ wydający w sprawie decyzję. Skoro zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z przyczyn wskazanych w wydanym postanowieniu nie znalazł podstaw do realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z punkt widzenia treści przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Prezydent Miasta K. ustalający warunki zabudowy nie jest władny rozpatrzyć pozytywnie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. R. zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 sierpnia 2009 r. która została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zarzucił również zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. wobec braku zawieszenia postępowania oraz powstrzymania się od utrzymania w mocy decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2009 r., Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulacji wynikających z k.p.a. w szczególności: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. poprzez uczynienie podstawą zaskarżonej decyzji postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2009 r., pomimo zaskarżenia w/w postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz skierowania wniosku o wstrzymanie wykonalności tego postanowienia, które to okoliczności powodują, iż organ pierwszej instancji nie powinien był przyjmować, iż postanowienie organu ochrony zabytków wyższego stopnia posiada w niniejszej sprawie charakter trwały i definitywny, umożliwiający wydanie na jego podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zarzucił ponadto naruszenie art. 28 k.p.a. wskutek bezpodstawnego uznania za stronę niniejszego postępowania Teatru "[...]", art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec uznania, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze skierowanym w tym przedmiocie wnioskiem byłoby sprzeczne z przepisami prawa, art. 7 i art. 8 k.p.a. wobec braku uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego, słusznego interesu inwestora oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o czym świadczy oparcie zaskarżonej decyzji na postanowieniu, które w oczywisty sposób budzi wątpliwości, co do jego zgodności z przepisami prawa oraz nie może zostać uznane za definitywnie rozstrzygające o ewentualnej niezgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa odnoszącymi się do ochrony zabytków. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie ustalenia warunków zabudowy "Nadbudowa i rozbudowa kamienicy frontowej i oficyn bocznych, budowa oficyn tylnych w miejscu istniejących, zadaszenie dziedzińca oraz zmiana sposobu użytkowania budynku na cele usługowe na dz. nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.". Na wstępie zaznaczyć należy, że planowana inwestycja, z uwagi na to, iż położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską podlega uzgodnieniu z konserwatorem zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wyjaśnić należy, że postępowanie uzgodnieniowe wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc w postępowaniu głównym. Oznacza to, że postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym wynikiem, mające charakter akcesoryjny, jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Podkreślić należy, że uzgodnienie negatywne jest przeszkodą do wydania decyzji głównej. Organem uzgadniającym jest organ wyspecjalizowany w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia i właściwy rzeczowo do dokonania kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organem takim jest Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. jako organ I instancji i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ wyższego stopnia (odwoławczy). Z ustaleń organów prowadzących postępowanie wynika bowiem, że kamienica przy ul. [...] w K. wpisana jest do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 15 listopada 1995 r. Ponadto, kamienica usytuowana jest w granicach historycznego zespołu miasta K. uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. W rozpatrywanej sprawie uzgodnienie, jakie początkowo uzyskano z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. z dnia 23 grudnia 2009 r. na skutek złożonego zażalenia zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 14 lipca 2010 r. Postanowieniem tym Minister równocześnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego objętego ochroną konserwatorską. Skarga złożona przez J. R. na powyższe postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/10. W tym stanie rzeczy, wobec braku pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta K. zobligowany był wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zdolność skargową a tym samym przymiot strony w stosunku do Teatru "[...]" został wykazany w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym (sprawa IV SA/Wa 1832/10), ustalenia którego są wiążące tak w stosunku do organów administracji jak i sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Organ nie miał też żadnych podstaw do zawieszenia postępowania. Zaskarżenie bowiem do sądu, postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji, w żaden sposób nie zmienił bowiem charakteru tego postanowienia, które miało przymiot ostateczności i w tym stanie rzeczy było dla organu wiążące. Skarga do sadu administracyjnego nie ma natomiast charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe okoliczności w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.