II SA/Kr 1516/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. H. i Z. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących K. H. i Z. H. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją Starosty N. z dnia 16 marca 2009 r., znak [....] , sprostowaną postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r., znak [....] , na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla K.H. i Z.H. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wraz z infrastruktura techniczną i urządzeniami infrastruktury technicznej na działkach nr nr : [....],[....],[....],[....],[....],[....], , położonych w miejscowości S. Orzekając w ten sposób podano, że w toku prowadzonego postępowania postanowieniem z dnia 3 listopada 2008 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w dokumentacji z zakresu przepisów art. 35 ust. 1 Prawo budowlane . Inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania w celu uzupełnienia braków, zaś następnie w dniu [....] marca 2009r. wniósł pismo o podjęcie postępowania przedkładając 4 egzemplarze projektu i nowe dokumenty, tj. : decyzję Wójta Gminy S. z dnia 21 listopada 2008 r. wyjaśniającą decyzję o warunkach zabudowy w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych projektowanych obiektów i zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy w zakresie kolorystyki pokrycia dachowego ; postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 10 grudnia 2008r. objaśniające wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy w punkcie dotyczącym nazwy "budynek garażowy", interpretowanej w nim jako budynek przeznaczony do garażowania pojazdów z dopuszczeniem części gospodarczej. W ocenie Starosty N. braki wymienione w postanowieniu z dnia 3 listopada 2008r. pkt 2 i 3 nie zostały usunięte. I tak odnośnie pkt 2 postanowienia, dotyczącego uzupełnienia rzędnych terenu projektowanego zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, póz. 1133) wyjaśniono, że nałożenie takiego obowiązku było celowe dla zbadania zgodności projektu z zapisami decyzji o warunkach zabudowy oraz obecnie postanowienia objaśniającego treść decyzji, gdyż w wymienionych dokumentach uzasadniano podpiwniczenie budynku garażowego podając, że obiekt zlokalizowano w terenie o "znacznym spadku" i dotyczy to również projektowanego zjazdu, placów, dojść oraz dojazdów. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem projekt zagospodarowania ma zawierać wszystkie elementy zagospodarowania terenu bez konieczności prowadzenia analizy porównawczej rysunków zawartych w projekcie budowlanym. Co do pkt 3 postanowienia wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy S. z dnia 23 listopada 2007 r. dla drugiego z obiektów przyjęto nazwę "garaż". W postanowieniu objaśniającym treść tej decyzji wyjaśniono, że zapis "budynek garażowy" należy rozumieć jako budynek przeznaczony dla garażowania pojazdów z dopuszczeniem części gospodarczej. Ustalając faktyczną funkcję zaprojektowanego obiektu opisanego w projekcie budowlanym jako budynek garażowy należy zastosować analogię do przepisów dotyczących obiektów wielofunkcyjnych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316) w części I - Objaśnienia wstępne, w punkcie 2 - Pojęcia podstawowe, zostało doprecyzowane pojęcie budynków mieszkalnych, które są obiektami budowlanymi, w których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. W powołanym rozporządzeniu, w punkcie 5 części I - Wskazówki dotyczące klasyfikowania obiektów budowlanych stwierdzono, że w przypadku obiektów budowlanych użytkowanych lub przeznaczonych do wielu celów klasyfikuje się je w jednej pozycji, zgodnie z ich głównym użytkowaniem. Natomiast główne użytkowanie powinno być określone jako procent całkowitej powierzchni użytkowej przeznaczonej na dany cel przy zastosowaniu kryterium przewagi. Innym przykładem prawnego określenia podstawowej funkcji obiektu o różnym przeznaczeniu jest zawarta w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, według której budynek mieszkalny składający się z jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego zachowuje funkcję budynku jednorodzinnego jeżeli powierzchnia całkowita części użytkowej nie przekroczy 30 % powierzchni całkowitej budynku. Projektowany budynek, określony w decyzji o warunkach zabudowy ma być zatem obiektem z przeważającą funkcją garażową. Przedłożony projekt został nazwany przez projektanta garażem, mimo że po przeanalizowaniu parametrów powierzchni użytkowej tego obiektu o różnym przeznaczeniu okazuje się, że pomieszczenia do garażowania pojazdów stanowią łącznie 30% powierzchni użytkowej całego obiektu, a pozostałe 70% to pomieszczenia gospodarcze. W związku z powyższym zakwalifikowano ten obiekt jako gospodarczo - garażowy, czyli niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia Wójta Gminy Szaflary wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty N. złożyli w terminie K.H. i Z.H. wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W treści odwołania skarżący zawarli nadto zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 3 listopada 2008 r., znak [....] , wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podnosili szereg zarzutów wskazujących na naruszenie przy wydaniu obu aktów przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania przedstawiając własną ich interpretację , jak również zarzucając organowi pierwszej instancji stronniczość przy rozpatrywaniu sprawy. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją Wojewody [....] z dnia 24 czerwca 2009 r. , znak [....] , na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono na wstępie, że wraz z odwołaniem zaskarżone zostało postanowienie z dnia 3 listopada 2008r. Przepisy nie przewidują zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dlatego na podstawie art. 142 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym nastąpiło zbadanie prawidłowości tego orzeczenia. Wskazano dalej, że w ocenie organu odwoławczego obowiązki usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego zostały przez organ pierwszej instancji nałożone prawidłowo i prawidłowe jest także rozstrzygniecie zawarte w decyzji. Przedłożona przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego. Następnie Wójt Gminy S. wyjaśnił, że zapis "budynek garażowy" należy rozumieć jako budynek przeznaczony dla garażowania pojazdów z dopuszczeniem części gospodarczej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał także, że ponieważ budynek garażowy projektowany jest na terenie o znacznym spadku powstałe pomieszczenia piwnic zostały wykorzystane jako pomieszczenia gospodarcze, a poddasze powstałe w wyniku konieczności zachowania odpowiedniego kąta nachylenia połaci dachowych również zostało wykorzystane jako pomieszczenie gospodarcze w budynku garażowym. Zdaniem organu odwoławczego, projektu budowlanego przedłożonego do zatwierdzenia w zakresie budynku oznaczonego nr [....] na projekcie zagospodarowania i określonego w projekcie jako "budynek garażowy" nie można uznać za zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy zezwala na zabudowę działki nr [....] poza budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym również budynkiem garażowym. Logicznym i niewymagającym dodatkowym wyjaśnień ze strony organu, który wydał decyzje o warunkach zabudowy jest, że funkcja budynku garażowego może być uzupełniona o inną funkcję uzupełniającą (np. pomieszczenia składowe czy gospodarcze) w takim zakresie, w jakim wynika to z uwarunkowań zewnętrznych, to jest z konieczności podpiwniczenia budynku, czy zagospodarowania przestrzeni dachowej. Jednak w rozpatrywanej sprawie forma zaprojektowanego budynku świadomie przenosi środek ciężkości z funkcji na jaką wydano warunki zabudowy - to jest garażowanie pojazdów - w obszar o innej funkcji określonej w projekcie jako pomieszczenie gospodarcze. Prawdą jest to, że zapisy decyzji o warunkach zabudowy wymagają przykrycia budynku dachem o spadku charakterystycznym dla obszarów górskich i powstała przestrzeń w nad garażami może być wykorzystana na inne cele - np. pomieszczenia gospodarcze, ale w rozpatrywanej sprawie zaprojektowany dach posiada liczne otwarcia połaci dachowych w celu zwiększenia powierzchni użytkowej poddasza i stworzenia z poziomu poddasza + 3.40 pełnowartościowej kondygnacji użytkowej. Dodatkowo na kondygnacji tej zaprojektowane zostały dwa balkony i cztery pary dwuskrzydłowych drzwi balkonowych z pomieszczeń określonych jako gospodarcze. Nadużyciem byłoby zatem stwierdzenie, że przedmiotowy budynek to budynek garażowy z dodatkową funkcją uzupełniająca w przestrzeniach powstałych jako wynikowe. Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, że w tej formie budynek jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że inwestor występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mógł prawidłowo, to jest zgodnie z faktycznym zamiarem określić swoje zamierzenie inwestycyjne, oraz że może obecnie wystąpić z wnioskiem o zmianę wydanej już decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji budynku. Budynek nr [....] w postaci przedstawionej projektem to nie budynek garażowy ale usługowo - garażowy - pokoje na wynajem (4 pokoje z łazienkami i wyjściem na balkon). Żądanie uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o charakterystyczne rzędne również jest uzasadnione. Wskazanie rzędnych na projekcie zagospodarowania wynika zarówno z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - § 8 ust. 3 pkt 2 i 3. Na przedłożonym w sprawie projekcie zagospodarowania określone zostały rzędne nie wszystkich naroży budynków, brak też charakterystycznych rzędnych projektowanych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie działki inwestycji. Opracowanie dotyczące projektu zjazdu, na które powołują się skarżący odnosi się wyłącznie do fragmentu dotyczącego zjazdu z drogi publicznej i nie dotyczy pozostałej części rozwiązań drogowych w obrębie działki, zasygnalizowanych na projekcie zagospodarowania terenu. Weryfikacja brakujących danych w zakresie rzędnych (projektowych zmian ukształtowania terenu) może mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Odpowiedź na wezwanie wniesiona do organu pierwszej instancji pismem z dnia [....] marca 2009 r. nie czyniła zadość postanowieniu, które wydano w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i po części stanowiła ona polemikę z organem. Przede wszystkim odpowiedź dotycząca kwestii projektowych nie została wniesiona przez projektanta tylko wyłącznie przez pełnomocników inwestora. Na zagadnienia dotyczące projektu budowlanego określone w postanowieniu kierowanym do inwestora powinien odpowiedzieć projektant. Inwestor winien spowodować, aby odpowiedź na postanowienie udzielona została przez osoby kompetentne w kwestiach określonych postanowieniem. Odpowiedzi w sprawie braków czy wątpliwości dotyczących projektu budowlanego nie może udzielać wyłącznie inwestor lub jego pełnomocnik, nie będący projektantem - autorem projektu budowlanego. Odpowiadając dalej na zarzuty odwołania podano, że nie dopatrzono się wad postanowienia i decyzji, które mogłyby umieć znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Organ pierwszej instancji po wszczęciu postępowania mógł wykorzystać postanowienie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczące sprawy i wezwać o doprecyzowanie zakresu wniosku. Brak zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o uzupełnieniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się co zgromadzonego materiału, w sytuacji gdy zapadała decyzja odmowna, a inwestor (jego pełnomocnik) znali zakres dokonanych uzupełnień projektu nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie art. 10 k.p.a. Znajdujące się w aktach sprawy rozstrzygnięcia wydane nie budzą wątpliwości pod kątem wymagań co do ich formy określonych w przepisach k.p.a. Wojewoda rozpatrujący wszystkie wniesione odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wydanych przez Starostę N. nie stwierdził, by w przedmiotowej sprawie miało miejsce stronnicze podejście do osoby pełnomocnika. Co do zarzutu odmiennego sposób prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w innej sprawie wyjaśniono, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 24 czerwca 2009 r. , znak [....] , K.H. i Z.H. zarzucali naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest niezgodny z Prawem budowlanym, a w szczególności, iż zaprojektowana funkcja budynku jako budynek garażowy jest niezgodna z warunkami zabudowy, oraz że zawartość projektu budowlanego mniejsza niż określona w obowiązujących przepisach prawa była wadą skutkującą potrzebą usunięcia nieprawidłowości w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a co za tym idzie stwarzała podstawę do wydania decyzji odmownej wobec nie usunięcia tychże nieprawidłowości; - art. 6, 7, 8 k.p.a. ze względu na nadinterpretację przez organ odwoławczy praw jakie daje art. 7 k.p.a., stosowanie niewłaściwego przepisu prawa - tj. rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych i art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego , sprzeczne stanowiska w kwestii funkcji obiektu w obrębie obowiązywania tego samego przepisu prawa i na podstawie tego samego projektu budowlanego; - art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niepodaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. i niewskazanie konkretnych przepisów prawa, na podstawie których jednoznacznie stwierdzone zostały wady projektu budowlanego uniemożliwiające jego uzupełnienie czy poprawę w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym; - art. 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie art. 6 k.p.a. polegające na niepodaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone lub którymi kierowały się organy orzekając w przedmiotowej sprawie; - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a co za tym idzie art. 9 k.p.a. polegające na wydawaniu postanowień, na które nie przysługuje zażalenie i określenie w nich wezwania do usunięcia nieprawidłowości w niejednoznaczny sposób oraz bez podania konkretnej podstawy prawnej. Nadto w uzasadnieniu skargi K.H. i Z.H. – oprócz szczegółowego omówienia powyższych zarzutów zwrócili uwagę na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez przeciąganie załatwienia sprawy. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- dalej w skrócie Pb). Punktem wyjścia do oceny prawidłowości zapadłych w nim rozstrzygnięć jest zasadność wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r., stwierdzającego nieprawidłowości we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz przedłożonej dokumentacji projektowej. Niezrealizowanie niektórych obowiązków nałożonych na inwestorów tym aktem administracyjnym prowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymanej następnie w mocy przez Wojewodę [....] zaskarżoną decyzją. Jako podstawę prawną wydania tego postanowienia wskazano art. 35 ust. 3 Pb , zaś nawiązano w jego treści także do regulacji z art. 35 ust. 1 Pb. Stosownie do art. 35 ust. 1 Pb : 1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Artykuł 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Treść powyższych unormowań wskazuje, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Pb służy wyłącznie usunięciu wad w zakresie kompletności i prawidłowości projektu budowlanego bądź jego poszczególnych elementów. W sytuacji stwierdzenia braków wniosku w zakresie wymagań określonych w art. 64 § 1 k.p.a. oraz w 33 ust. 2 Pb w związku z art. 62 § 2 k.p.a. stosuje się tryb z art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brakiem tego właśnie rodzaju jest nieprecyzyjne określenie przez inwestora przedmiotu wniosku (podania). Decyzja o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę może bowiem zostać wydana wyłącznie na wniosek. Organ administracji architektoniczno – budowlanej jest wnioskiem związany i nie posiada kompetencji do zastępowania inwestora w określeniu przedmiotu żądania. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest wymóg, aby to inwestor sprecyzował elementy składające się na planowane zamierzenie, którego ma dotyczyć wydane pozwolenie na budowę. Brakiem wniosku o pozwolenie na budowę, a nie projektu budowlanego jest nieokreślenie w jego treści jakie elementy infrastruktury technicznej są objęte żądaniem. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął, że niewskazanie we wniosku inwestorów konkretnych elementów infrastruktury technicznej objętych żądaniem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowi uchybienie, które wymaga usunięcia. Nie zamienia tej oceny fakt, że na podstawie załączonych do wniosku dokumentów podał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania niewymienione w nim wprost przez inwestorów elementy infrastruktury technicznej. Uchybienie przepisom postępowania polega w tym przypadku na nieprawidłowym zastosował tryb z art. 35 ust. 3 Pb, zamiast przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe uchybienie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy albowiem niewykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów w pkt 1 postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. nie stanowiło podstawy wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pozostałe punktu postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. mają za przedmiot nieprawidłowości dokumentacji projektowe, które co do zasady podlegają usunięciu w trybie art. 35 ust. 3 Pb. Uwzględniając brak zarzutów poza szerszymi rozważaniami pozostają zagadnienia, których dotyczy punkt 4, zaś poniższe wywody zostają ograniczone do spornych kwestii dotyczących zasadności pkt 2 i pkt 3. W pkt 2 postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. organ pierwszej instancji wezwał inwestorów o uzupełnienie projektu zagospodarowania w części graficznej o rzędne terenu projektowanego, natomiast w pkt 3 – o dostosowania projektu architektoniczno – budowlanego do zgodności z decyzją Wójta Gminy S. z 23 listopada 2007 r. o warunkach zabudowy w zakresie funkcji, a także kąta nachylenia i kolorystyki pokrycia dachu. O ile nie budzi zastrzeżeń wezwanie o uzupełnienie tego rodzaju braków w trybie art. 35 ust. 3 Pb, o tyle w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis ten nie został zastosowany prawidłowo. Zobowiązanie zamieszczone w pkt 2 postanowienia nie jest precyzyjne. Nie podano w nim bowiem ani podstawy prawnej żądanego uzupełnienia, ani też nie wyjaśniono, czy wszystkich, czy tylko niektórych rzędnych terenu dotyczy wezwanie. Dopiero z decyzji Starosty N. z dnia 16 marca 2009 r., znak [....] wynika, że podstawę zobowiązania zamieszczonego w pkt 2 postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. stanowiły przepisy § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Zgodnie z zawartymi w nich regulacjami projekt zagospodarowania działki lub terenu w części rysunkowej powinien określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary ( pkt 2 ); ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu ( pkt 3 ). Należy mieć na uwadze, że w cytowanych przepisach brak precyzyjnego określenia jakie konkretnie rzędne obiektów i z nimi związanych urządzeń budowlanych, elementów układu komunikacyjnego zewnętrznej i wewnętrznej, czy terenu są charakterystyczne, przy czym w tym ostatnim przypadku wprowadza się kolejny element ocenny przez użycie sformułowania " w miarę potrzeby . Analogiczne przepisy powołano w zaskarżonej decyzji odwołując się dodatkowo do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb, który wskazuje jako część projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Także w tym przypadku wprowadzono wymagające doprecyzowania pojęcie charakterystycznych rzędnych. Dostępny w aktach administracyjnych, stanowiący część projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu działek ( k. 48) sporządzony został na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1 : 500 , która wskazuje rzędne terenu, zaś nadto zawiera on rzędne podane przez projektanta w narożach budynku mieszkalnego i garażowego. Inwestorzy w odpowiedzi na pkt 2 postanowienia z 3 listopada 2008 r. wyjaśnili , że rzędne istniejącego terenu nie będą znacząco się różniły od projektowanego, ponieważ nie projektuje się zmiany ukształtowania terenu tylko jego utwardzenie, a nadto, że tam gdzie planuje się zmianę rzędne projektowane zostały podane w charakterystycznych miejscach, jak np. narożniki budynku, oraz odrębnie i czytelnie w projekcie zjazdu , dlatego powtarzanie tych samych danych jest nieuzasadnione i niepotrzebne. Uwzględniając powyższe oraz ogólnikową treść pkt 2 postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. brak podstaw do przyjęcia, że inwestorzy nie wykonali nałożonego w nim obowiązku. Organ pierwszej instancji nie podał bowiem w postanowieniu naniesienia jakich konkretnie rzędnych uznanych za charakterystyczne lub potrzebne się domaga. Skoro na projekcie zagospodarowania terenu znajduje się szereg rzędnych uznanych przez projektanta za charakterystyczne i spełniające wymogi § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia, zaś inwestorzy obszernie wyjaśnili, na jakiej zasadzie zostały one wskazane, nie można uznać by zaistniały przesłanki do zastosowania sankcji z art. 35 ust. 3 Pb. Zważyć należy przy tym, że treść nałożonego na inwestorów obowiązku nie nawiązuje w ogóle do regulacji z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego art. nie ma mowy o rzędnych obiektów budowlanych. Co do pkt 3 postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. nie jest kwestionowane w skardze, że przedłożony w pierwotnej wersji projekt budowlany ( którego brak w aktach administracyjnych ) nie pozostawał w zgodzie z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 23 listopada 2007 r. , znak [....] . Zgromadzony przez organ pierwszej instancji już po wydaniu postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. materiał wskazuje, że inwestorzy podjęli kroki mające na celu eliminację stwierdzonych przez organ pierwszej instancji rozbieżności, przedkładając postanowienie Wójta Gminy S. z 10 grudnia 2008 r. , znak [....] oraz decyzję tego organu z dnia 21 listopada 2008 r., znak [....]. W decyzji z 21 listopada 2008 roku, znak [....] , wydanej na podstawie art. 104, art. 113 i art. 155 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Wójt Gminy S. wyjaśnił, że kąt nachylenia połaci 47 – 55 stopni należy rozumieć jako kąt nachylenia połaci głównych, natomiast w zakresie pokrycia dachowego zmienił dopuszczalny kolor na grafitowy. Postanowieniem z 10 grudnia 2008 r., znak [....] organ ten wyjaśnił, że zapis "budynek garażowy" należy rozumieć jako budynek przeznaczony dla garażowania pojazdów z dopuszczeniem części gospodarczej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Organy obu instancji nie kwestionują w wydanych decyzjach ani wiążącego charakteru takich aktów administracyjnych , ani faktu wykonania przez inwestorów obowiązku nałożonego w pkt 3 postanowienia z dnia 3 listopada 2008 r. odnośnie doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z decyzją ustalającymi warunki zabudowy w zakresie kąta nachylenia i kolorystyki pokrycia dachu budynku garażowego, stąd przedmiotowe kwestie jako nie budzące zastrzeżeń także w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli pomija się w dalszej analizie. Dostrzegana nadal przez organy obu instancji niezgodność, uznana za jedną z dwóch podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma dotyczyć funkcji obiektu określonego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako budynek garażowy. W postanowieniu z dnia 3 listopada 2008 r. pkt 3 wskazano, że wnioskowany budynek garażowy ma w projekcie formę i charakter budynku gospodarczo – garażowego, o czym świadczy przewaga powierzchni gospodarczej 70% nad garażową 30% w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku garażowego. Uznając za niewykonany obowiązek dostosowania w tym zakresie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy pomimo przedłożenia przez inwestorów postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 10 grudnia 2008 r. , znak [....] organ pierwszej instancji zakwalifikował projektowany obiekt jako budynek gospodarczo-garażowy, który nie jest tożsamy z budynkiem garażowo-gospodarczym, gdzie przeważa ta pierwsza funkcja posługując się przy takiej kwalifikacji analogią do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316) oraz regulacji zawartej w art. 3 pkt 2a Pb. Tylko pozornie podobne stanowisko zajął także organ odwoławczy, który uznał ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji za prawidłową. Wskazał on bowiem dodatkowo, że budynek nr [....] w postaci przedstawionej projektem to nie budynek garażowy, lecz usługowo - garażowy , tj. pokoje na wynajem (4 pokoje z łazienkami i wyjściem na balkon), przy czym charakter usługowy przedmiotowego budynku ma wynikać ze sposobu zaprojektowania poddasza. Nie kwestionując, że zapisy decyzji o warunkach zabudowy wymagają przykrycia budynku dachem o spadku charakterystycznym dla obszarów górskich i powstała przestrzeń nad garażami może być wykorzystana na inne cele - np. pomieszczenia gospodarcze, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaprojektowany dach posiada liczne otwarcia połaci dachowych w celu zwiększenia powierzchni użytkowej poddasza i stworzenia z poziomu poddasza + 3.40 pełnowartościowej kondygnacji użytkowej. Dodatkowo na kondygnacji tej zaprojektowane zostały dwa balkony i cztery pary dwuskrzydłowych drzwi balkonowych z pomieszczeń określonych jako gospodarcze. Prezentowane przez organu obu instancji w powyższej kwestii stanowisko nie jest prawidłowe. Zapis decyzji o warunkach zabudowy określający budynek jako garażowy z dopuszczeniem części gospodarczej nie daje podstaw do określenia, w jakiej proporcji winny pozostawać do siebie powierzchnie części o przeznaczeniu garażowym i gospodarczym. Co więcej, ustalone w tejże decyzji kąty nachylenia głównych połaci dachowych i inne określone w niej parametry przesądzają, że znaczna część obiektu nie może być wykorzystana miejsca postoju pojazdów, a to wymusza powstanie części gospodarczej . Podjęta przez organ pierwszej instancji próba dokonania rozróżnienia pomiędzy budynkiem garażowo – gospodarczym, a budynkiem gospodarczo – garażowym jest pozbawione podstaw prawnych, zaś wprowadzania takiej klasyfikacji na zasadzie analogii do przepisów powołanych w decyzji z dnia 16 marca 2009 r., znak [....] , normujących zupełnie inne kwestie należy uznać za niedopuszczalne. W szczególności nieuzasadnione jest odwoływanie się – nawet w drodze analogii – do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Akt ten został wydany na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.). Zawierający delegację ustawową przepis przewiduje kompetencję Rady Ministrów do wprowadzania w drodze rozporządzenia klasyfikacji i nomenklatur, przygotowywanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ten zaś, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, w porozumieniu z właściwymi naczelnymi organami administracji państwowej, opracowuje podstawowe do określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych standardowe klasyfikacje i nomenklatury, wzajemne relacje między nimi oraz ich interpretacje. Artykuł 40 ust. 3 ustawy o statystyce publicznej zastrzega, że wprowadzone w trybie ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Z treści powołanych przepisów wynika zatem wyraźnie, że nie mogą one stanowić podstawy do rozróżniania pomiędzy funkcją garażowo – gospodarczą a gospodarczo – garażową ani do ustalania, w jakiej proporcji mają pozostawać powierzchnie obiektu, zaplanowane na część garażową i część gospodarczą. Podobna ocena dotyczy niedopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art.3 pkt 2a Pb, który zawiera legalną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Analogię polegająca na tworzeniu nieprzewidzianych wprost w przepisach ustawowych ograniczenia praw podmiotowych inwestorów - w tym prawa własności, przez odpowiednie stosowanie art. 3 pkt 2a Pb należy uznać za niedopuszczalną. Twierdzenia organu odwoławczego o przeznaczeniu pod usługi - najem pokoi - poddasza projektowanego budynku garażowego są zupełnie dowolne, jako niepoparte ani wskazaniem podstaw prawnych stanowiących źródło dokonywanej kwalifikacji, ani też dalej idącą analizą projektu budowlanego mającą dowodzić mieszkalnej funkcji pomieszczeń. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 Pb oraz tych przepisów prawa materialnego, które w drodze analogii zastosowano w niniejszej sprawie, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. Dodatkową przesłankę do wydania takiego rozstrzygnięcia ze wskazaniem jako podstawy art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a. stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. , jednakże z przyczyn innych niż podnoszone w skardze. W tym zakresie należy zauważyć, że w wykonaniu obowiązku zawartego w pkt 3 postanowienia Starosty N. z dnia 3 listopada 2008 r. do akt administracyjnych wraz z projektem budowlanym złożono postanowienie Wójta Gminy S. z 10 grudnia 2008 r. , znak [....] oraz decyzję tego organu z dnia 21 listopada 2008 r., znak [....] . Z treści postanowienia i decyzji wynika, że mają za przedmiot odpowiednio wyjaśnienie wątpliwości oraz zmianę decyzji Wójta Gminy S. z dnia 23 listopada 2008 r. , znak [....] , a nie decyzji tego organu z dnia 23 listopada 2007 r. , znak [....]. Gdyby nawet uznać, że w złożonych w toku postępowania przez inwestorów dokumentach znalazły się błędy mające charakter oczywistej omyłki kwestie te organy orzekające w niniejszej sprawie winny zauważyć, poddać analizie i podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie oraz usunięcie istniejących rozbieżności. Odnosząc się do tych zarzutów skargi, których nie uznano za zasadne należy wyjaśnić, że art. 136 k.p.a. stwarza organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten przewiduje zatem uprawnienie, a nie obowiązek organu odwoławczego i ma służyć ustaleniu stanu faktycznego. W sytuacji, w której wpływ na treść rozstrzygnięcia miały kwestie dotyczące wykładni i stosowania prawa sięganie przez organ odwoławczy do tej instytucji było bezprzedmiotowe, zaś wskazywanie na przyczyny odstąpienia od stosowania art. 136 k.p.a. zbędne. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 i art. 6 k.p.a., mającego polegać na niepodaniu w uzasadnieniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone lub którymi kierowały się organy orzekając w przedmiotowej sprawie o ile miałby on dotyczyć także decyzji Starosty N. z dnia 16 marca 2009 r., znak [....]. Analiza tego aktu administracyjnego wskazuje, że Starosta Nowotarski w sposób szczegółowy uzasadnił, z jakich przyczyn odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powołał przepisy przyjęte za podstawę takiego rozstrzygnięcia i wyjaśnił sposób ich zastosowania. Decyzja organu pierwszej instancji czyniące zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tyle że – jak wynika z powyższych rozważań zawarta w niej ocena prawna była błędna. Odnośnie sformułowanego w uzasadnieniu skargi zarzutu przeciągania załatwienia sprawy, co zdaniem skarżących miało naruszać art. 35 i art. 36 k.p.a., wskazać należy, że mieli oni do dyspozycji stosowne środki prawne, aby temu przeciwdziałać przez wniesienie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a . W kwestii zarzucanego trafnie naruszenia zasad z art. 10 k.p.a. przy wydaniu kontrolowanych obu kontrolowanych decyzji, uwzględniając nadto stanowisko stron przedmiotowego postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że to uchybienie pozostało bez wpływu na wynika sprawy, w tym zakres postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie z uprzednio podanych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak pkt I. w sentencji wyroku, biorąc za podstawę za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.