II SA/Kr 1517/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] na decyzję Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r. Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o udostępnienie informacji w sprawie ilości i numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011. Decyzją nr [...] (z niewskazaną datą wydania) Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. 2001 Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. odmówił dostępu do informacji publicznej żądanej we wniosku Stowarzyszenia [...] w następującym zakresie: pkt 2 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Policji w części dotyczącej Komendy Miejskiej Policji w K. , pkt 2 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Policji w części dotyczącej Komendy Wojewódzkiej Policji w K. , pkt 5 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych dla Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K, pkt 6 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych dla Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K, pkt 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...] pkt 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...]. pkt 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowej Komendy Uzupełnień w O, pkt 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej, pkt 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...], pkt 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej [...]Rejonowego Przedstawicielstwa Wojskowego, pkt 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...] pkt 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...], pkt 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Służby Kontrwywiadu Wojskowego, pkt 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowej Komendy Uzupełnień w O, pkt 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej, pkt 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...], pkt 16 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Straży Granicznej, pkt 21 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Służbie Więziennej w części dotyczącej Aresztu Śledczego K.-P. pkt 22 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych Służbie Więziennej w części dotyczącej Aresztu Śledczego K._P. pkt 24 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych S0 na rok 2011 wydanych dla Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na to, iż dane o udostępnienie których wystąpiło Stowarzyszenie "[...]" mogą podlegać ograniczeniu w zakresie i zasadach określonych w innych przepisach, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu zwrócił się do jednostek dysponujących udzielonymi abonamentami typu S0 o udzielenie informacji na temat możliwości ich udostępnienia. Na podstawie otrzymanych opinii i informacji Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu stwierdził, że podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej ilości oraz numerów wydanych abonamentów postojowych S0 dla podmiotów wskazanych powyżej stanowić będzie naruszenie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W wyżej wymienionych przypadkach wymienione informacje zakwalifikowane zostały bowiem jako informacje niejawne, z zatem ich ujawnienie spowodowałoby szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie powołanie kompletnej podstawy prawnej, całkowity brak uzasadnienia faktycznego w części dotyczącej ilości wydanych identyfikatorów oraz brak podania daty wydania decyzji. Stowarzyszenie podniosło także brak uzasadnienia faktycznego decyzji, bowiem powołano się jedynie na opinię i informację podmiotów zajmujących stanowisko w sprawie, bez sprecyzowania jakie to są opinie i jakie stanowisko. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. poprzez nie zajęcia stanowiska w drodze postanowienia przez organy wyrażające w sprawie opinie lub zgody, oraz naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmówienie prawa dostępu do informacji publicznej. W żadnej części uzasadnienia decyzji Dyrektor ZIKiT nie wykazał, dlaczego podanie ilości abonamentów wydanych poszczególnym podmiotom miałoby stanowić naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Ograniczył się jedynie do sformułowania, że przekazanie informacji dotyczącej numerów wydanych abonamentów stanowić będzie naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie podając jednak, których to konkretnie przepisów zawartych w ustawie rzekomo mogłoby dotyczyć ewentualne naruszenie. Ponadto Dyrektor ZIKiT stwierdzając, że przedmiotowe informacje zaklasyfikowane zostały jako informacje niejawne, nie wskazał ani jaką klauzulę tym informacjom nadano, ani kto tę klauzulę nadał. Decyzją z dnia [...] sierpnia nr [...] Dyrektor Infrastruktury Komunalnej i Transportu utrzymał w mocy decyzję własną nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej ilości oraz numerów wydanych abonamentów postojowych S0 dla podmiotów wskazanych w decyzji I instancji stanowić będzie naruszenie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. We wskazanych przypadkach przedmiotowe informacje zaklasyfikowane zostały bowiem jako informacje niejawne, w związku z czym w przypadku ich nieuprawnionego ujawnienia spowodowałoby to szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Dyrektor ZIKiT wskazał także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Z uwagi zatem na fakt, iż udostępnienie żądanych informacji wiązałoby się z naruszeniem prawa orzeczono o odmowie ich udostępnienia. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Stowarzyszenie "[...]" zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez podanie błędnej podstawy prawnej i błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie nowej decyzji bez jednoczesnego uchylenia decyzji poprzedniej i dopuszczenie do funkcjonowania w obiegu prawnym dwóch decyzji w tej samej sprawie, naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. poprzez nie zajęcie stanowiska w formie postanowienia przez organy wyrażające opinie w sprawie, a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego. Stowarzyszenie podniosło, że brak uzasadnienia faktycznego i prawnego polega na nie wskazaniu, jak zaklasyfikowane zostały informacje niejawne i przez kogo oraz jakie zagrożenie spowodowałoby ich ujawnienie. Dyrektor ZIKiT ograniczył się jedynie do zacytowania treści art. 5 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji niejawnych. Z decyzji nie wynika także, na czyj wniosek wydano podmiotom uprawnionym identyfikatory służbowe S0, jaką klauzulę, kto i na jakiej podstawie nadał dokumentom, którymi przekazano identyfikatory podmiotom uprawnionym. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że Dyrektor ZIKiT na część pytań zawartych we wniosku Stowarzyszenia udzielił informacji podając ilość abonamentów wydanych m.in. Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej, Jednostce Wojskowej Nr [...], Wojskowemu Szpitalowi Klinicznemu, Rejonowemu Przedstawicielstwu Wojskowemu, równocześnie odmawiając podania ilości abonamentów wydanych Jednostce Wojskowej Nr [...], Jednostce Wojskowej Nr [...], czy też Jednostce Wojskowej Nr [...]. W swojej decyzji Dyrektor ZIKiT powołuje się na stanowiska służb, które to stanowiska nie zostały zajęte w formie postanowienia, wymaganego zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. Stowarzyszenie podniosło również, że abonament S0 musi być wyłożony w widocznym miejscu za szybą samochodu - nie jest więc dokumentem niejawnym. Wyłożenie za szybą samochodu takiego abonamentu wskazuje, że jest to pojazd służb specjalnych, a więc i tak powoduje "dekonspirację" tego pojazdu. W odpowiedzi na skargę dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (ZIKiT) odmawiająca udzielenia informacji publicznej dotyczącej podania numerów abonamentów postojowych oraz podania ilości takich abonamentów wydanych przez Dyrektora ZIKiT podmiotom zewnętrznym w roku 2011 r. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 w/w ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie z kolei z art. 6 powołanej ustawy informacją publiczną będzie w szczególności każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie tych zadań. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym. Krąg podmiotów, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej został natomiast wymieniony w art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 powołanego przepisu, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne, jak również podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Wymienione wyżej przepisy wskazują na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania - ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 106/2008). Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 1 mówi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2718/11). W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy dostępu do części informacji wskazanych we wniosku Stowarzyszenia było stwierdzenie organu, iż informacje te stanowią informacje niejawne, których nieuprawnione ujawnienie naruszy przepisy wskazanej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organ nie uzasadnił jednakże w żaden sposób powyższego stanowiska. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie spełniają wymagań z art. 107 k.p.a. W myśl tej regulacji przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego danej sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki. W uzasadnieniu aktu administracyjnego organ administracji powinien przede wszystkim dokładnie wyjaśnić powody wydanego rozstrzygnięcia, jak również przekonać strony o jego prawidłowości. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Jednakże aby sąd administracyjny mógł zweryfikować ocenę stanu faktycznego danej sprawy, ocena taka musi być przez organ przedstawiona i wyjaśniona w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie tymczasem uzasadnienia kontrolowanych decyzji sprowadzają się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że żądane informacje zaklasyfikowane zostały jako informacje niejawne, a zatem nie mogą zostać udostępnione. Nie wiadomo więc dlaczego organ uznał, iż podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej ilości oraz numerów wydanych abonamentów postojowych dla określonych podmiotów będzie stanowiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w stosunku do niektórych podmiotów wskazanych we wniosku Stowarzyszenia informacje takie zostały jednak przez organ udzielone. Przykładowo organ podał ilość abonamentów postojowych wydanych Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, odmówił natomiast podania ilości abonamentów wydanych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Powoływanie się przy tym na opinie uzyskane od poszczególnych jednostek (którym wydano uprzednio abonamenty), z których jedne wyraziły zgodę na udostępnienie takiej informacji, inne zaś takiej zgody nie udzielił nie może zostać uznane za prawidłowe. To rolą organu jest przeprowadzenie stosownej analizy odnośnie tego czy, żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie i czy ich ujawnienie może spowodować zagrożenie dla wartości prawnie chronionych. W rozpoznawanej sprawie analizy takiej nie przeprowadzono. Nie wiadomo więc także dlaczego organ uznał, że wskazanie ilości udzielonych abonamentów miałoby być niekorzystne z punktu widzenia interesów Rzeczypospolitej, jak stwierdzono w decyzji wydanej w I instancji. Można przy tym zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 1149/10 stwierdził, że sama liczba porządkowa, przez fakt zamieszczenia jej w rejestrze, nie zyskuje waloru informacji niejawnej. Tym samym, mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a więc z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji powinien uwzględnić zawarte wyżej wskazania dotyczące ponownego prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a zajęte w sprawie stanowisko uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.