II SA/Kr 1519/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 639 zł ( sześćset trzydzieści dziewięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją dnia [...].04.2009 r. znak [...] - wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami), uchwały nr CXV/1192/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 30.08.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina Północ w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 10.10.2006 r. nr 618 poz. 3821) oraz art. 104 k.p.a. - ustalił w stosunku do Z. D. - zbywcy części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr "1" o pow. [...] ha i nr "2" o pow. [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., obj. KW nr [...] - jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że umową z dnia [...].12.2006 r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], Z. D. dokonał przeniesienia własności nieruchomości, na którą składały się opisane wyżej działki nr "1", "2", a także działka nr "3". Przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina Północ w Krakowie, obowiązującego od 10.11.2006 r. W planie tym część działek nr "1" i "2" znajduje się obecnie w obszarze [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej w obszarze historycznego układu centrum wsi Sidzina i jego przedłużenia. Dla tego obszaru § 45 planu przewiduje 30% stawkę wzrostu wartości nieruchomości, zaś pozostała część nieruchomości zbywanej leży na terenach, dla których opłaty nie przewidziano. W okresie od 2.01.2003 r. do 9.11.2006 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przepisom żadnego planu miejscowego, co zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla celu ustalenia opłaty planistycznej spowodowało, iż przyjęto faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w omawianym okresie (grunt był niezabudowany, porośnięty trawą, nie wykorzystywany rolniczo). Przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło po wejściu w życie miejscowego planu i przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36 ust. 4 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Jak wynika ze sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego wartość nieruchomości zbytych przez Z. D. wzrosła, a wzrost ten został spowodowany wyłącznie przez uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ operat szacunkowy spełnia według organu I instancji wszelkie wymogi obowiązujące dla tego rodzaju dokumentów, należało przyjąć za nim oraz przy uwzględnieniu innych zgromadzonych dowodów, iż wzrost wartości nieruchomości związany z wejściem w życie miejscowego planu został udowodniony. Od decyzji tej odwołanie wniósł Z. D., domagając się uchylenia decyzji i uznania, iż ustalona opłata jednorazowa jest bezpodstawna lub zawyżona. Wskazał, że zaświadczenie z dnia [...].09.2006 r. o braku miejscowego planu, jakie otrzymał do notarialnej umowy przedwstępnej, zostało wydane z naruszeniem zasad współżycia społecznego. Zdaniem strony takie zaświadczenie powinno w ogóle wykluczyć możliwość ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym w sposób niedostateczny uwzględnił negatywne czynniki, takie jak bliskość autostrady, sąsiedztwo linii elektroenergetycznej , istnienie cieku wodnego (rowu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały nr CXV/1192/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 30.08.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina Północ w Krakowie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przyjął jako prawidłowe dokonane ustalenia okoliczności faktycznych i ich subsumcję prawną . W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości. Oszacowanie wartości rynkowej obydwu działek zostało przeprowadzone podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonał analizy transakcji [...] nieruchomości zawartych w latach 2006 - 2007 zlokalizowanych w obrębach sąsiednich, przeznaczonych w planach pod zabudowę jednorodzinną. Biegły dokonał korekty cen ze względu na upływ czasu, uzyskując zbiór nieruchomości podobnych o zakresie cenowym cen minimalnych i maksymalnych. Kolegium stwierdziło, że nieruchomości te zostały w sposób dostateczny opisane w zestawieniu transakcji gruntowych, znajdującym się w operacie szacunkowym . Na poziom cen nieruchomości miały wpływ następujące cechy rynkowe, każda posiadająca dodatkowo odpowiednie wagi: warunki dojazdu (techniczne i prawne) powierzchnia, warunki geotechniczne, kształt, uzbrojenie, sąsiedztwo. Rzeczoznawca określił zakres sumy współczynników korygujących, następnie zaś określił wartości tych współczynników, korygując nimi cenę średnią. W efekcie tych czynności wartość 1 metra kwadratowego części nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot wyceny przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po wejściu w życie miejscowego planu wyniosła 168,77 zł, zaś wartość tego gruntu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania gruntu przed wejściem w życie miejscowego planu wyniosła 142,10 zł (rzeczoznawca przyjął te same cechy rynkowe mające wpływ na cenę nieruchomości). W ten sposób wartość rynkowa części wycenianej nieruchomości wyniosła przy pierwszym wymienionym przeznaczeniu kwotę [...] zł, zaś przy drugim kwotę [...] zł. Bezpośrednio przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu nie obowiązywał na terenie, w którym położona jest przedmiotowa, działka żaden miejscowy plan. Zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109) w takim przypadku przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Ustalono, że grunt był niezabudowany, porośnięty trawą, nie wykorzystywany rolniczo, ogrodzony z utwardzonym tłuczniem podłożem. Działka posiada bezpośredni dojazd do drogi publicznej, asfaltowej. W sąsiedztwie zabudowa jednorodzinna i usługowa, kształt działki regularny, teren płaski, wzdłuż granicy północnej rów melioracyjny, jako utrudnienie wskazano lokalizację transformatora. Kolegium stwierdziło, że w operacie szacunkowym zostały uwzględnione jako niekorzystne, istotne dla ceny nieruchomości cechy: sąsiedztwo i warunki geotechniczne poprzez przypisanie im wag na najwyższym poziomie (20% i 15%) określenie konkretnych cenności i współczynników korygujących dla poszczególnych cech przy uwzględnieniu stanu cech wycenianej części nieruchomości i ich wag (tabela k. 13,14 operatu). Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia zasad współżycia społecznego poprzez wydanie przez organ l instancji zaświadczenia w dniu [...].09.2006 r. stwierdzającego, iż teren podlegający obecnie ustaleniu opłaty jednorazowej nie był w tej dacie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taki plan wszedł w życie w dniu [...].11.2006 r., a więc prawidłowe było zaświadczenie, które zgodnie z dyspozycją art. 218 § 1 k.p.a. potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu . Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie Z. D., domagając się uchylenia jej w całości i uznania, że brak jest podstaw do przyznania zasadności wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr "1" i "2", spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie o znaczne obniżenie renty planistycznej. Skarżący wskazał, że w dacie zawierania przez niego warunkowej umowy sprzedaży w dniu [...].10.2006 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jeszcze nie obowiązywał. Jego zdaniem wejście w życie planu miejscowego nie zawsze musi powodować wzrost wartości nieruchomości, bowiem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uchwalenie planu może spowodować spadek wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego nie można też wykluczyć sytuacji, w której nie nastąpi ani wzrost, ani spadek wartości nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Biegły dokonując wyceny nieruchomości zastosował "prawidłowe zapewne techniki oraz obowiązujące wskaźniki", jednakże znacznie zawyżył wartość nieruchomości nie uwzględniając w sposób dostateczny negatywnych cech charakteryzujących przedmiotową nieruchomość. Wśród tych właściwości skarżący wymienił położenie linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kv z transformatorem w granicy działki, ciek wodny i brak kanalizacji burzowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała bowiem, że obie te decyzje dotknięte są wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 1.01.2003 r. grunty stanowiące przedmiot postępowania znajdowały się w całości na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolem [...]. Po tej dacie, aż do 10.11.2006 r. przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego planu miejscowego. W dniu 10.11.2006 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina Północ w Krakowie, w którym grunty te znajdują się w obszarze [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej w obszarze historycznego układu centrum wsi Sidzina i jego przedłużenia. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w takiej sytuacji dla ustalenia, czy wskutek uchwalenia planu nastąpiło obniżenie albo wzrost wartości nieruchomości przyjmuje się wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w tym okresie. Przepis ten został powołany zarówno w decyzji I instancji, jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stanowił podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po wydaniu zaskarżonej decyzji powołany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był przedmiotem kontroli dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24 poz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Stan faktyczny, który wywołał wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do zgodności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją RP i skłonił do wystąpienia z pytaniem prawnym do TK był zbliżony do okoliczności niniejszej sprawy. Mianowicie przed uchwaleniem planu, który stał się podstawą naliczenia jednorazowej opłaty, obowiązywał plan, który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestał obowiązywać po 31 grudnia 2003 r. Z poprzednio obowiązującego planu wynikało, że zbyta działka położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwalonym w 2005 r. - działka położona jest na terenie z podstawowym przeznaczeniem dla funkcji mieszkaniowej obejmującej istniejącą i projektowaną zabudowę zagrodową wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi, produkcji rolniczej i funkcji usługowej z zakresu turystyki towarzyszącej prowadzonej działalności gospodarczej oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast ze znajdującego się w operacie szacunkowym opisu wynikało, że działka położona jest przy drodze gminnej, w bezpośrednim sąsiedztwie miasta, porośnięta trawą, a jej sąsiedztwo stanowią działki zabudowane domami mieszkalnymi. Rzeczoznawca majątkowy oparł szacunek wartości działki na analizie rynku obrotu nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi i wykorzystywanymi na cele rolne. Uzasadniając powołany wyżej wyrok Trybunał Konstytucyjny wskazał m. in.: "Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji". W dalszej części uzasadnienia stwierdza się: "Właściciele nieruchomości (...) nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami". Powyższe rozważania znajdują zastosowanie w niniejsze sprawie. Porównując bowiem przeznaczenie przedmiotowych gruntów w już nieobowiązującym oraz w nowym planie miejscowym należy dojść do wniosku, że przeznaczenie to zasadniczo się nie zmieniło. Gdyby więc nowy plan został uchwalony odpowiednio wcześniej i wszedł w życie bezpośrednio po utracie mocy przez poprzedni plan, nie nastąpiłby wzrost wartości nieruchomości. Obciążenie obywateli fiskalnymi konsekwencjami takiej opieszałości gminy w uchwalaniu przepisów prawa miejscowego prowadzi do takiego zróżnicowania podmiotów, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niedopuszczalne. Art. 145a § 1 k.p.a. zezwala na wznowienie postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. okazał się niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli sąd administracyjny rozpatrując sprawę stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i to orzeczenie w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. i w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24 poz. 124) sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na skutek wymienionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego zaszła potrzeba ponownego zbadania sprawy, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Przy ustalaniu, czy wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła będzie więc należało uwzględnić nie faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, lecz jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.