II SA/Kr 152/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H.J.-S. , A.J. i D.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 156 § l pkt 2 w zw. z art. 158 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. Nr [...] z dnia [...] 1982 r. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] marca 1982 r. Naczelnik Miasta i Gminy O. przejął, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 czerwca 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r. Nr 39 póz. 174 ze zm.), na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi B. , gmina O. , o pow. 0,8210 ha, składające się z działek ew. nr 1 i 2 , będące własnością J.J. Pismem z dnia 5 czerwca 2000 r. D.J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podjętej bez wiedzy i zgody właściciela gruntu, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego przewidzianego w k.p.a. Organ przekazał wniosek pismem z dnia 19 grudnia 2000 r. Wojewodzie do załatwienia zgodnie z właściwością. W dalszym ciągu Kolegium ustaliło, że : 1. decyzja z dnia [...] września 2001 r. [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ta decyzja została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2002 r. ([...]). 2 następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 r. Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2003 r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. (sygn. akt. IV S.A.2119-2121/03) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2003 r. i [...] grudnia 2002 r. wskazując, że organem właściwym do rozpoznania wniosku było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. 3. Kolegium w uzasadnieniu wywiodło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko gdy zachodzi jedna z przesłanek enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § l k.p.a. i nie zachodzą przesłanki negatywne, jakimi są czas, jaki upłynął od wydania decyzji oraz spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Wnioskodawca zarzucił, że decyzję z 1982 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze organ stwierdził, że takie uchybienie zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa Podstawą materialną decyzji była ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a więc kwestie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, należy badać w kontekście przepisów tej ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 powołanej ustawy umożliwiał przejęcia na własność Państwa gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli - bez odszkodowania. Zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do ustawy z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39 poz. 198), za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Mając na uwadze powyższe i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Kolegium uznało, że właściciel gospodarstwa rolnego położonego w B. – J.J. , po wojnie zamieszkał na stałe poza tą miejscowością i nie posiadał przedmiotowego gospodarstwa. Nie uprawiał go i nie zajmował się nim. Takiej oceny nie zmieniał fakt, że J.J. w latach 50-tych opłacał podatek gruntowy od tego gospodarstwa. Brak władztwa potwierdzał fakt prowadzenia w stosunku do przedmiotowego gospodarstwa w 1972 r. postępowania uwłaszczeniowego na rzecz W. i A.C. Z akt tego postępowania wynikało, że choć wydany na rzecz W. i A.C. akt własności ziemi uchylono, to w tym czasie J.J., nie posiadał tego gospodarstwa. W późniejszym czasie przedmiotowe grunty leżały odłogiem. Organ ustalił, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 1982 r. J.J. nie posiadał i nie uprawiał przedmiotowych nieruchomości. Ani J.J. , ani jego małżonka, ani też żadne z jego dzieci lub rodzice nie zamieszkiwali w tym gospodarstwie. Właściciel nie zawarł też żadnej umowy użyczenia albo dzierżawy swojego gospodarstwa. Skoro przedmiotowe gospodarstwo zostało opuszczone, to bez względu na to kiedy ten fakt nastąpił, istniały podstawy do wydania przedmiotowej decyzji. Zatem przy wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do kwestii braku udziału właściciela gruntu w postępowaniu i braku jego zgody na przejęcie, organ stwierdził, że te okoliczności nie wyczerpywały żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.J. , A.J. - i D.J. zarzucili, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów rozdziału 7 i art. 10 k.p.a. Ich zdaniem organ nie odniósł się do dowodów i wniosków powołanych w skardze do WSA i w wnoszonych w sprawie odwołaniach. Zaznaczyli, że skarga z dnia 5 czerwca 2003 r. i odwołanie z dnia 23 października 2001 r. stanowiło integralną część niniejszego wniosku. Według skarżących oczywiste było, że decyzja nacjonalizacyjna nie dała się pogodzić z wymaganiami praworządności (także z powodu przejęcia nieruchomości bez odszkodowania). Przy ustalaniu zachodzenia przesłanki z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. organ powinien był zbadać treść decyzji, zachowanie procedury przy jej wydawaniu i ustalić, czy decyzja nie naruszała rażąco prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Takie działania wymagały sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego i zweryfikowania, czy rozstrzygnięcie wydano zgodnie z prawem. Ich zdaniem decyzję z 1982 r. wydano bez podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa administracyjnego i bez postępowania przewidzianego w k.p,a. W dołączonym piśmie stanowiącym odwołanie z dnia 23 października 2001 r. skarżący dodatkowo wskazali, że jedynym dokumentem stanowiącym akta postępowania zakończonego decyzją z dnia 1982 r. była sama decyzja. Nie zachowało się m. in. odwołanie J.J. od decyzji nacjonalizacyjnej, o istnieniu którego świadczyło pismo z dnia 22 stycznia 1985 r. i z dnia 13 grudnia 1984 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r. Nr 39 póz. 174 ze zm.) oraz art. 158 § l, art. 156 § l pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że H.J. , A.J. i D.J. pismem z dnia 3 września 2005 r. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zapoznaniu się z aktami organ stwierdził, że jedyną możliwą przesłanką stwierdzenia nieważności omawianej decyzji mogło być jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § l pkt 2 kpa). Pierwsza przesłanka oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji w zakresie wydawania indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy treść decyzji jest w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ wskazał, że zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k p.a. ma obowiązek wykazać organ. Następnie zacytował treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Zgodnie ż nim, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. l dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne Art. 15 ust. l powołanego dekretu wskazywał, iż gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że skarżący nie wykazali, iż decyzja z 1982 r. rażąco naruszała prawo. Strona powinna była wskazać jednoznacznie przepis prawa materialnego i udokumentowany element stanu faktycznego stojący w sprzeczności z dyspozycją tego przepisu. Twierdzenie, że jakiś element stanu faktycznego nie zaistniał, tj. że w 1982 r. nie przeprowadzono postępowania administracyjnego i że brakowało akt tej sprawy, samo w sobie nie było wystarczające. Brak ich obecnie nie świadczył bowiem o tym, że w ogóle ich nie było, tym bardziej że sami skarżący wskazywali na istnienie odwołania J.J. od decyzji z 1982 r. Mogły więc też istnieć inne dokumenty, które się nie zachowały. Poza tym organ zauważył, że skoro J.J. wniósł odwołanie od decyzji z 1982 r. i nie zostało ono rozpoznane, to decyzja mogła nadal nie być ostateczna, a przez to nie można byłoby stwierdzić jej nieważności. Dodał przy tym, że istnienie odwołania nie zostało jednak udowodnione. W piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 13 grudnia 1984 r. jest mowa o "skardze-odwołaniu", stąd zdaniem organu, nie można stwierdzić jednoznacznie, że było to wniesione skutecznie odwołanie od przedmiotowej decyzji. Z uwagi na fakt zaginięcia wspomnianego odwołania oraz znaczny upływ czasu organ uznał, że można domniemywać, iż decyzja z 1982 r. jest decyzją ostateczną. Niesłuszny był zarzut braku podstawy prawnej przedmiotowej decyzji. Brak bowiem powołania podstawy procesowej lub podanie podstawy błędnej (w tym przypadku art. 97 k.p.a.) stanowi wadę decyzji, lecz nie uzasadniającą stwierdzenia nieważności decyzji. W dacie wydawania decyzji obowiązywały bowiem przepisy uprawniające organ administracji do podjęcia omawianego rozstrzygnięcia (art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1967 r.) oraz przepisy procesowe (kodeks postępowania administracyjnego). Zatem podstawa prawna istniała W skardze na powyższą decyzję H.J. , A.J. i D.J. wnieśli o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1982 r. i zasądzenie kosztów procesu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zarzucili naruszenie przepisów rozdziału 13 k p.a., w szczególności art. 156 § l pkt. 2 k.p.a. przy rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych sprawa związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Zarzucili, że organ II instancji mylnie ich pismo z dnia 3 września 2005 r. doprecyzował jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Ponadto organ odwoławczy podał nieprawidłową wykładnię ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., co świadczyło o niezrozumieniu zakresu sprawy. Cytowana w uzasadnieniu interpretacja dotyczyła przejmowania gruntów nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej do roku 1957, tymczasem decyzja nacjonalizacyjna pochodziła z 1982 r. Skarżący powtórzyli, że decyzja z 1982 r. została wydana bez podstawy prawnej wynikającej z przepisów k.p.a., bez postępowania administracyjnego przewidzianego w k.p.a., bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości, samowolnie- co oznaczało rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu, w tym naruszenie art. 2, art. 21 i art 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.). Zarzucili też, że decyzja nacjonalizacyjna nie spełniała wymagań przewidzianych dla aktów administracyjnych, nie posiadała uzasadnienia "uznaniowego", opierała się na nieprawdziwym ustaleniu co do opuszczenia przedmiotowej nieruchomości w roku 1940 r. Dodali, że organ orzekający w sprawie powinien badać stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz stan prawny w dniu wydania decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności. W przypadku nie zaistnienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci wystąpienia nieodwracalnych skutków, organ jest zobowiązany stwierdzić nieważność. Tymczasem Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji mimo, że ta nie wywołała nieodwracalnych skutków. Skarżący zarzucili też, że sprawę prowadzono z naruszeniem terminów do jej rozpatrzenia i przepisów o właściwości. Do skargi dołączono opinię prawną. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i powtarzając motywy tam przedstawione Organ dodał, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji bada się stan prawny w dacie jej wydania, a nie stan prawny z chwili orzekania o nieważności. Ten ostatni jest istotny dopiero przy badaniu, czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Niesłuszny był także zarzut przedłużania postępowania w związku z przekazaniem do Wojewody wniosku z 5 czerwca 2000 r. W 2000 r. nie obowiązywały bowiem przepisy dotyczące konieczności wydania postanowienia w przedmiocie przekazania, stąd Kolegium nie pominęło żadnej procedury. Dodało, że kwestie właściwości organów po 1990 r. były różnie interpretowane, ale przede wszystkim - nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do opinii organ stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była decyzja z 1983 r. której ta opinia dotyczyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U nr 153 poz. 1269) , kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia ( art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.o.p.s.a.) a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] marca 1982 r., można przypisać atrybut decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Można się zgodzić, ze skarżącymi, że z punktu widzenia dzisiejszego postanowienia ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 czerwca 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, mogą budzić wątpliwości. Nie mniej jednak ustawa ta istniała a stanowiący podstawę wydania przedmiotowej decyzji art. 2 obowiązywał do dnia 1.07.1982 r. (zob. art. 51 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz.79). Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. "gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu (...), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28.04 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". W art. 3 ust. 2 cyt. ustawy zawarta została delegacja upoważniająca Radę Ministrów do wydania rozporządzenia ustalającego warunki, w jakich gospodarstwa rolne uważane są za opuszczone przez właściciela. Wykonując tę delegację Rada Ministrów wydała w dniu 5.08.1961 r. rozporządzenie w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U.nr.39 poz. 198). Zgodnie z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia "za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę". W ustępie 2 § 1 cyt. rozporządzenia wskazano przypadki, w których ww gospodarstwa rolne nie są uznawane za opuszczone. Nie mogły więc orzekające organy uznać, że sporna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] marca 1982 r., wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wywody Kolegium dotyczące przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa są trafne i Sąd w całości je podziela. Zarzut skargi, że decyzja wydana została "bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości" nie decyduje o tym, żeby można mówić by zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Jeżeli rzeczywiście tak było, można by co najwyżej mówić o podstawie do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa). Jednakże przesłanka wznowienia postępowania nie jest tożsama z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.