II SA/Kr 1520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Iwona Niżnik-Dobosz Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta decyzją z dnia 23 stycznia 2012r., znak: [...], na podstawie m.in. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych związanych z częściową przebudową istniejącego w północno-wschodniej części dziatki nr [...] obr. [...] przy ul. O. w T. budynku gospodarczo-garażowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że postępowanie organu I instancji w sprawie legalności ww. inwestycji zostało wszczęte z urzędu. PINB ustalił, że na działce nr [...] obr. [...] przy ul. O. w T. prowadzono przebudowę istniejącego w części północno-wschodniej działki parterowego budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w rzucie 6,90 m x 5,90 m, usytuowanego w odległości ok. 1,90 m od ogrodzenia z sąsiednią działką nr [...]. Ustalono, że budynek ten posiada rozebraną więźbę dachową, wykonane wieńce i nadproża żelbetowe na istniejących ścianach parteru, rozpoczęte fragmenty ścian szczytowych, wykuty otwór okienny i drzwiowy w ścianie zachodniej oraz otwór w ścianie południowej, jak również - w miejscu rozebranego stropu - ułożone belki drewniane pod konstrukcję dachową. Ponadto organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane prowadzono bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, które organ I instancji uznał za niezbędne w niniejszym przypadku, kwalifikując przeprowadzone prace jako częściową przebudowę budynku. W toku postępowania ustalono również, że pierwotnym zamiarem inwestora była wymiana pokrycia dachowego oraz poszerzenie wjazdu do garażu i doświetlenie pomieszczenia w tym budynku. W trakcie tych robót ze względu na zły stan techniczny więźby dachowej dokonał jej wymiany oraz - celem wzmocnienia budynku - wykonał wieniec żelbetowy wraz z nadprożem bramy garażowej na istniejących ścianach parteru. Organ I instancji uznał także, że wymurowanie fragmentów ścian na wszystkich czterech bokach budynku nastąpiło przez niedopatrzenie (złe zrozumienie polecenia przez ekipę budowlaną) i na ścianach podłużnych elementy te zostały rozebrane. Podsumowując swoje ustalenia, PINB stwierdził, że przeprowadzone roboty zostały wykonane prawidłowo, zgodnie przepisami techniczno-budowlanymi i nie pogorszyły stanu technicznego przedmiotowego budynku. W tej sytuacji PINB uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji zostało przez I. i M. Z. wniesione w terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 12.09.2013r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013r., poz. 267) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010r. Nr 243 poz. 1623, z późn. zm.) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo ustalił, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę odnośnie wykonywanych robót, w tym także w zakresie robót podjętych w zakresie pokrycia dachowego. WINB wskazał, że roboty w tym zakresie zostały jedynie ogólnie opisane w części projektu dotyczącej zagospodarowania nieruchomości i ujęte zostały jako planowane w przyszłości, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 24.07.2009r. wyraźnie określa zakres robót nią objętych, tj. budowę wolnostojącego, niepodpiwniczonego budynku oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki. Następnie organ odwoławczy ustalił, że PINB trafnie zakwalifikował prowadzone w obrębie parteru budynku prace jako przebudowę uregulowana w przepisie art.3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. WINB uznał, kierując się poglądami doktryny i orzecznictwa, że przebudowę stanowić będzie wykonywanie dodatkowych otworów (drzwiowych czy okiennych) w ścianach zewnętrznych budynku. Nie budzi także wątpliwości, iż w tym zakresie (tj. w poziomie parteru badanego obiektu) inwestor nie dopuścił się zmian w zakresie charakterystycznych parametrów, tzn. nie nastąpiło zwiększenie wymiarów tej części obiektu. Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika przy tym jasno, że roboty budowlane we wskazanej wyżej części, pomimo wykonania ich bez uzyskania wymaganego w tym zakresie pozwolenia, wykonane zostały w sposób nienaruszający wymagań prawa, w szczególności zgodnie z warunkami technicznymi oraz w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej (vide: Ekspertyza budowlana, sporządzona przez inż. R. S., k. 6 akt I instancji, w której autor stwierdza m. in.: "Elementy konstrukcji istniejącego budynku pod względem budowlano - wytrzymałościowym nie budzą zastrzeżeń" oraz uzupełniająca Ekspertyza budowlana, sporządzona przez tego samego autora, k. 14 akt I instancji, w której stwierdzono m. in.: "Prace powyższe nie pogorszyły stanu technicznego niniejszego budynku"). Nie ma przy tym podstaw dla kwestionowania zawartych w wymienionych opracowaniach ustaleń, skoro zostały one poświadczone przez osobę posiadającą w tym zakresie wymagane prawem uprawnienia. W związku z powyższym, w ocenie WINB uznać należy, że powyższe roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy, a zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. Jednakże, w dalszej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że odrębnie ocenić należało roboty budowlane wykonane w części obiektu znajdującej się ponad poziomem jego parteru, polegające dotychczas na rozebraniu zadaszenia obiektu wraz z częścią ścian szczytowych oraz nadbudowaniu pozostałych fragmentów ścian budynku trzema warstwami pustaków ceramicznych. Już w tym momencie, niezależnie od przyszłych zamiarów inwestora, organ II instancji stwierdził, iż wykonane roboty należy zakwalifikować jako nadbudowę, ponieważ inwestor przystąpił niewątpliwie do robót, które spowodują w przypadku odtworzenia więźby dachowej jej podniesienie, a więc w efekcie nieznaczną zmianę kubatury obiektu. Zdaniem WINB, roboty te należy przy tym oceniać z punktu widzenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie z punktu widzenia art. 48 tej ustawy, jako że stanowiłyby one element ściśle związany z pozostałą częścią obiektu, co uniemożliwiałoby dokonanie rozbiórki powstałej nowej części obiektu bez szkody dla obiektu jako całości - niemożliwe byłoby rozebranie jedynie elementu "podniesienia" zadaszenia (stosowanie w tego typu przypadkach trybu określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a nie procedury opisanej w art. 48 ustawy nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym). Stwierdzono, że powyższy zamiar inwestora jest jasny także w obliczu zapisów zawartych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dn. 24.07.2009r.: "Poprzez projektowane zadaszenie istniejący, murowany budynek gospodarczy został połączony z budynkiem mieszkalnym" (k. 7 akt I instancji). Nadto wskazano, że na karcie nr 48 akt I instancji (załącznik do protokołu oględzin z dnia 19.07.2011r.) znajduje się zdjęcie, na którym widoczne jest połączenie zadaszenia budynku mieszkalnego z badanym w niniejszej sprawie budynkiem garażowo - gospodarczym za pomocą poziomej belki, która opiera się na wykonanym "podniesieniu" ściany budynku garażowo - gospodarczego co potwierdza, że obiekty te mają zostać połączone tymże zadaszeniem. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega przy tym wątpliwości, iż taka przebudowa zadaszenia obiektu garażowo - gospodarczego wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, przystępując do wykonywania tychże robót. W konstatacji swoich rozważań WINB uznał, że dla wykonanych robót (rozbiórka istniejącego zadaszenia obiektu i nadbudowanie ścian obiektu) mają zastosowanie postanowienia art. 51 ust. 1 i 2 u.pr.b. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. Z., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu II instancji. Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że wbrew twierdzeniu nadzoru budowlanego, inwestor prowadząc prace budowlane, dokonał faktycznej przebudowy istniejącego budynku gospodarczego (całkowicie rozebrał dach projektując w to miejsce nowy) oraz wyburzył w całości przednią - południową ścianę budynku - pod bramę wjazdową o szerokości 5,20 m, oraz wykonał nadproża i żelbetonowy wieniec oraz wymurował na wieńcu wszystkich czterech ścian tego budynku mury z trzech warstw cegły "max" usiłując w ten sposób powiększyć kubaturę budynku. Następnie podał, że w zachodniej ścianie budynku wybito otwór okienny oraz drzwiowy i wyburzono w całości ścianę frontową - południową, tym samym doprowadzając do całkowitej zmiany układu funkcjonalnego budynku i przeznaczenia budynku, a tym samym przygotowując budynek do zmiany sposobu użytkowania na garaż. W ocenie skarżącego, nie bez znaczenia jest fakt, iż budynek jest usytuowany w odległości 1,9 metra od granicy działki, powinien być zatem przy remoncie lub przebudowie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, poprzez doprowadzenie ściany północnej do takiego stanu, aby spełniała wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty przez orany nadzoru budowlanego. W dalszej części uzasadnienia skarżący zarzucił, że organy nadzoru budowlanego skupiły uwagę jedynie na stanie technicznym, na wykonanych jako nowe elementach konstrukcji, pomijając całkowicie aspekt prawny przebudowy i usytuowania budynku przy granicy nieruchomości. Ponadto zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego część przedmiotowego budynku - przebudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - jest położona poza obowiązującą /nieprzekraczalną/ linią zabudowy, czego organy nadzoru nie uwzględniły. Dodatkowo skarżący wskazał, co następuje: - przed przystąpieniem do rzekomego remontu inwestor miał dostęp do tego budynku i mógł bez problemu stwierdzić jaki jest stan techniczny więźby dachowej - tak więc miał świadomość starając się o wymianę pokrycia dachowego, iż może istnieć o ile istniał problem z więźbą dachową. Jednak więźba dachowa na tym budynku i pokrycie dachowe było wymieniane około dwóch lat wcześniej przed rozpoczęciem tej przebudowy; - w trakcie rzekomego remontu dokonano rozbiórki ściany frontowej - południowej budynku w całości, dokonano rozbiórki dachu, który inwestor zamierzał wykonać, ale znacznie wyżej, bo po wybudowaniu ścianki kolankowej z trzech warstw cegły "max". W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był zastosować procedury wynikające z art.48 ustawy prawo budowlane, wstrzymać prace budowlane, a następnie uwzględniając rzetelnie stan techniczny i prawny (w tym rodzaj i zakres wykonanych robót, lokalizację budynku przy granicy oraz ustalenia planu miejscowego) orzec o legalizacji lub rozbiórce budynku. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy). Skarga jest zasadna. Z analizy akt sprawy wynika, że PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych związanych z częściową przebudową istniejącego w północno-wschodniej części dziatki nr [...] obr. [...] przy ul. O. w T. budynku gospodarczo-garażowego. Przechodząc do zasadniczej w punku widzenia oceny zasadności zaskarżonej decyzji, wskazać należy na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji. Otóż organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art.105 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane odpowiadają prawu. Z kolei organ odwoławczy stanowisko to zaaprobował, utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyczyna ta w żaden nie mogły być powodem umorzenia postępowania administracyjnego Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art.105 § 1 mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W szczególności z uwagi na treść regulacji zamieszczonych w art. 51 Prawa budowlanego skład orzekający nie podziela stanowiska zgodnie z którym decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego legalizuje wykonane roboty budowlane w przypadku stwierdzenia, że roboty te nie naruszają prawa (pogląd taki został zaprezentowany w wyroku WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 roku, II SA/Op 585/08 [w:] LEX nr 504230). Wskazać należy, że pogląd taki nie może znaleźć zastosowania w szczególności w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, bowiem z definicji roboty takie prowadzone były z naruszeniem prawa, a postępowanie legalizacyjne w tych sprawach powinno zakończyć się decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, bądź opartą na przepisie art. 51 ust. 3 tej ustawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy administracyjne dokładnie przeanalizują zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych, bez uzyskania w tym zakresie wymaganego pozwolenia na budowę, mając przy tym na uwadze okoliczności podniesione przez skarżącego. Ponadto, jak trafnie zasygnalizował organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, pod kątem zgodności z prawem należy ocenić zarówno roboty budowlane prowadzone w obrębie parteru przedmiotowego budynku jak i te wykonane w części obiektu znajdującej się ponad poziomem jego parteru. Z akt sprawy wynika bowiem, że dokonana przez inwestora nadbudowa (roboty polegające na odtworzeniu więźby dachowej, a rezultacie jej podniesienie, co powoduje zmianę kubatury obiektu) wymagają uzyskania w tym zakresie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. W szczególności organ administracyjny zweryfikuje, czy przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w granicy z sąsiednią nieruchomością oraz czy znajduje się poza obowiązującą nieprzekraczalna linią zabudowy wyznaczoną zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie miejscowym. W przypadku potwierdzenia, że usytuowanie budynku inwestora w granicy działki budowlanej orzekające w sprawie organy powinny ustalić, czy w trakcie zrealizowanych robót zachowane zostały wymagane przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległości w stosunku do granic sąsiedniej działki oraz w stosunku do znajdujących się na sąsiedniej działce obiektów budowlanych. W sprawie nie wyjaśniono także wpływu zrealizowanej inwestycji na bezpieczeństwo pożarowe zrealizowanego obiektu oraz sąsiednich budynków. A jeżeli okoliczności te potwierdzą się, powinny być nakazane czynności zmierzające do doprowadzenia obiektu (dokonanej nadbudowy) do stanu zgodnego z prawem. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne się do ww. wskazań Sądu. W szczególności winny one rozstrzygnąć wątpliwości podnoszone przez skarżącego, w tym dotyczących zakresu wykonach robót budowlanych, stanu zaawansowania robót, zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zachowania wymaganych odległości od granicy działki w drodze ponownych oględzin zrealizowanego obiektu, a w razie potrzeby także nakazania sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej obiektu. W odniesieniu do kwestii dotyczących bezpieczeństwa pożarowego organ powinien nałożyć, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia – jeżeli zajdzie taka konieczność w wyniku wcześniejszych niebudzących wątpliwości ustaleń. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu i instancji.