II SA/Kr 1522/02

Sygn. akt II SA/ Kr 1522/ 02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z.S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1522/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2001r. znak [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz.1126 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity test: Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz.1071) po rozpatrzeniu wniosku inwestora: Zakładu Energetycznego K. S.A. z dnia 22 października 2001 r. znak: [...] Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie linii napowietrznej SN 15Kv o długości 180m /wykonanej linką AFL-6 o przekroju 70mm2 zamontowanej na żerdziach strunobetonowych BSW oraz wirowanych E/ łączącej linie napowietrzno-kablową wychodzącą z "GPZ L." z linią napowietrzną wychodzącą ze stacji transformatorowej "K." na oś. G. w N. na działkach nr ewid.. "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8" zgodnie z projektem budowlanym opracowanym przez: Zakład Wykonawstwa Sieci Elektrycznych K. S.A. "LINIA NAPOWIETRZNA SN 15KV NA OSIEDLU G. W MIEJSCOWOŚCI N.", wskazując, że inwestycję należy zrealizować zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak: [...] z dnia [...].09.2000r. wydaną przez Burmistrza Miasta N. utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak:[...] z dnia [...].11.2000r. oraz wymogami instytucji opiniodawczych i uzgadniających, że przed przystąpieniem do robót, należy złożyć w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w N. wniosek o zatwierdzenie organizacji ruchu na zajmowanym odcinku pasa drogowego, że po zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu należy uzyskać zezwolenie na częściowe zajęcie pasa drogi i chodnika w Wydziale Infrastruktury Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta N. oraz, że inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu. Przedmiotowej decyzji Starosta N. na mocy art 108 §1 kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że kompletny projekt budowlany przedmiotowej inwestycji spełnia wymagania określone w art.34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów oraz wskazał, że spełnione zostały wymagania określone w art.35 ust. l i 2 oraz art.32 ust. l i 4 Prawa budowlanego. Co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności organ podkreślił, że w spełnione zostały przesłanki określone w art. 108 §1 kpa, ponieważ zrealizowanie przedmiotowej inwestycji tj. linii energetycznej relacji GPZ L. - ul. K. w N. umożliwi połączenie dwóch istniejących linii 15kV w jedną całość przesyłającą dodatkową moc energii elektrycznej dla zasilania miasta N., a zatem stanowić będzie drugi podstawowy zasilacz miasta i tym samym zażegna zagrożenia występujące w przypadku awarii jedynej linii energetycznej średniego napięcia z GPZ L.S., w sytuacji gdy przeciążenie istniejącej linii energetycznej oraz wiążąca się z tym częsta jej awaryjność powoduje ryzyko wystąpienia poważnych perturbacji zakłócających życie w mieście i w funkcjonowaniu miejskich instytucji oraz obiektów użyteczności publicznej. Od przedmiotowej decyzji odwołali się Z.S., P.S., R.S. i A.S. zarzucając, że nie wyrazili zgody na przeprowadzenie linii SN 15Kv, wbrew temu co stwierdzono w uzasadnieniu decyzji nikt nie przeprowadził z nimi żadnych rokowań oraz podkreślili, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo RP i ich interesy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. znak [...] na podstawie art.105 § l, art.138 § l pkt.3, ustawy z dnia 14.06.1960r., Kodeksu Postępowania Administracyjnego, (Jednolity tekst z 2000 roku Dz.U. Nr.98, poz.1071), oraz na podstawie art. 81.1 pkt. l, pkt.2 i art. 82. 3, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, (Jednolity tekst z 2000 roku - Dz.U. Nr 106, poz.1126) Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące wskazanej wyżej decyzji. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że związku z nadaniem decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności inwestor w dniu 30 listopada 2001 roku, pismem znak: [...], zgłosił w Starostwie Powiatowym w N. rozpoczęcie z dniem 04 grudnia 2001 roku robót budowlanych i inwestycję wykonał w oparciu o przedmiotową decyzją, o czym zawiadomił organ I instancji, zgłaszając w dniu 21 grudnia 2001 r. zakończenie budowy, zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu, a po upływie 14 dni od zakończenia budowy linię 15 Kv przekazano do eksploatacji Rejonu Dystrybucji w N. i w tej sytuacji gdy roboty budowlane zostały zrealizowane (legalnie), bezprzedmiotowym było orzekanie w sprawie udzielenia pozwolenia na ich wykonanie, co musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Wobec faktu, iż w niniejszym postępowaniu taka okoliczność zaistniała orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego było obligatoryjne. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego –Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie Z.S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2002r. z powodu rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zd. skarżącego zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa procesowego - a to art. 138 § l pkt. 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Wskazał, że poza sporem jest to, że postępowanie odwoławcze może być zakończone decyzją o jego umorzeniu, jednakże, tak jak się przyjmuje, bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego sprowadza się do przypadków: 1. skutecznego cofnięcia odwołania {art. 137 k.p.a), 2 stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § l k.p.a.), 3. "innych przyczyn" np. śmierć strony w sprawach o ściśle osobistym charakterze, uchylenie przepisów, które uprzednio uzależniały prawną dopuszczalność pewnej działalności od uprzedniego udzielenia zezwolenia (pozwolenia). Podkreślił, że pogląd taki jest powszechnie akceptowany w literaturze przedmiotu (np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak i J. Borkowski: "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2000 r., s. 544, A. Wiktorowska [w:] M. Szubiakowski, M Wierzbowski i A. Wiktorowska: "Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne" Warszawa 1999 r., s. 191-192, G. Łaszczyca i A. Matan: "Umorzenie postępowania administracyjnego" Kraków 2002 r., s. 120-126) oraz wskazał, że stanowisko Naczelnego Sądu administracyjnego w tej materii jest niekiedy jeszcze bardziej restryktywne, bowiem przyjmuje on, że "umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a będzie to miało miejsce jedynie w przypadku, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie." (wyr. NSA z dn. 14 października 1999 r., sygn. l S.A. 980/98, nie publ. wg LEX -TEMIDA nr 48565). Skarżący stwierdził także, iż nie budziło i nie budzi także żadnych wątpliwości, że wykonanie przez stronę uprawnienia czy też obowiązku wynikających z nieostatecznej decyzji administracyjnej nie uzasadnia samo przez się umorzenia postępowania odwoławczego (np. G. Łaszczyca i A. Matan: "Umorzenie postępowania administracyjnego" Kraków 2002 r., s. 74, B. Adamiak [w:] B. Adamiak i J Borkowski: "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2000 r., s. 544, A. Wiktorowska [w:] M. Szubiakowski, M Wierzbowski i A. Wiktorowska: ,postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne" Warszawa 1999 r, s 192, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i A. Wróbel: "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Kraków 2000 r., s. 759, B. Adamiak [w:] B. Adamiak i J. Borkowski: "Polskie postępowania administracyjne i sądów o administracyjne" Warszawa 1999 r., s. 257) oraz podniósł, że zachodzi pełna zgodność pomiędzy poglądami doktryny a orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w przedmiocie dopuszczalności umorzenia - na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. - postępowania odwoławczego, w związku z wykonaniem uprawnień bądź obowiązków z nieostatecznej decyzji administracyjnej (wyr. SN z dn. 9 lutego 2001 r., sygn. 111 RN 57/00, opubl. OSNAPiUS 2001 r., z. 16, poz, 502, wyr. NSA z dn. 15 stycznia 1985 r. f sygn. II S.A. 1585/84, opubl. ONSA 1985 r., z. l, poz. 2). Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie cofnął odwołania, nie sposób też mówić o utracie statusu strony przez wnoszącego niniejszą skargę, któremu przysługiwało i przysługuje prawo własności (współwłasności) do nieruchomości, na której zrealizowano roboty budowlane. Skarżący stwierdził za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 15 stycznia 1985 r. (sygn. II S.A. 1585/84, opubl. ONSA 1985r., z. l, poz. 2), że "bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego", a tym samym, jako że zaskarżana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § l pkt 2 k.p.a.) zasadnym jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 22 ust. l pkt. 2 ustawy z dn. 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stwierdził także, iż w istocie rzeczy uchybienie, jakiego dopuścił się Wojewoda w zaskarżanej decyzji, stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która to zasada sprowadza się do konieczności dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej "(...) przy czym konieczne jest (...), by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyr. NSA z dn. 12 listopada 1992r., sygn. V SA 721/92, opubl, ONSA 1992 r., z. 3-4, póz. 95). Naruszenie tak rozumianej zasady dwuinstancyjności, jako godzące "(...) w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (...) musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyr. NSA z dn. 10 kwietnia 1989r., sygn., IT S.A. 1198/88, opubl. ONSA 1989 r., z. l, póz. 36).Skarżący podniósł również, iż pogląd Wojewody, wyrażany w zaskarżanej decyzji, prowadzi w swych konsekwencjach do zgoła niemożliwych do przyjęcia wniosków; jeśli bowiem przyjąć - tak jak to czyni organ II instancji - że wykonanie przez stronę uprawnienia (bądź też obowiązku) z nieostatecznej decyzji administracyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, to w rzeczy samej w przypadku wszystkich decyzji administracyjnych opatrzonych takim rygorem "wyłączony" byłby niejako z góry tryb odwoławczy. Istotą rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) - wywodził skarżący - jest umożliwienie wykonania nieostatecznej decyzji administracyjnej, owa wyjątkowość regulacji prawnej (art. 130 § 3 pkt. 1 w zw. z art. 130 § l i § 2 k.p.a,) nie może jednak oznaczać wyłączenia prawa obywatela -wyrażonego art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czy wprost przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - do wniesienia i merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. Skarga jest uzasadniona albowiem organ II instancji stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wobec zakończenia realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę objętym decyzją organu I instancji i umarzając postępowanie odwoławcze naruszył przepisy postępowania art. 105 §1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazał skarżący umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić w ściśle określonych przypadkach. Wywody skarżącego w tym zakresie Sąd przyjął za własne uznając zbędnym przytaczanie ich raz jeszcze. Słusznym jest także zarzut, że w nin. sprawie żaden z przypadków uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego nie zachodził, a z całą pewnością legalne zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie mógł prowadzić do wniosku, że istota sprawy nie istnieje, a postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Wykonanie bowiem przez stronę uprawnienia czy obowiązku wynikających z nieostatecznej decyzji administracyjnej nie uzasadnia samo przez się umorzenia postępowania odwoławczego, na co słusznie powołał się skarżący za przytoczonymi w skardze poglądami doktryny i orzecznictwa. W wyroku z dnia 6 października 1998 r. sygn. IV S.A. 1750/96 /LEX nr 43777/ Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie stało się zbędne , a w wyroku z dnia 15 lipca 2004r. sygn. IV S.A. 2008/02 /LEX nr 158863/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wykonanie obiektu budowlanego stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem decyzja wydana w takiej sprawie, uprawniająca do rozpoczęcia robót, staje się bezprzedmiotowa z chwilą samowolnego rozpoczęcia robót ale stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach nie może odnosić się do nin. sprawy. Podkreślić bowiem należy, że wskazane tezy odnoszą się do sytuacji, w której inwestor dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę samowolnie rozpoczyna czy samowolnie realizuje całą inwestycję. W nin. sprawie natomiast inwestor dysponował wprawdzie nieostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę linii napowietrznej SN 15 Kv, ale decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem inwestor rozpoczął inwestycję i ją zrealizował legalnie, a nie samowolnie. Uznanie zatem, że wskazane tezy mają zastosowanie w nin. sprawie tj., że bezprzedmiotowym stało się postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i na podstawie, której zrealizowano inwestycję doprowadziłoby do tego, że w przypadku decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności wyłączony zostałby tryb odwoławczy, czego przecież nie można uznać za uzasadnione. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 c cyt. ustawy uznając , że organ II instancji niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze oraz, że winien merytorycznie rozpoznać odwołanie. Sąd w składzie rozpoznającym nin. skargę nie podzielił stanowiska skarżącego, iż organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa – dochodzi do niego, gdy decyzja jest wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to jaki przepis został naruszony. Rozstrzygającym dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W nin. sprawie jakkolwiek naruszenie przepisów art. 105 § 1 kpa oraz art. 138 §1 pkt 3 kpa jest oczywiste to nie jest rażące albowiem naruszenie to nie można uznać za kwalifikowane naruszenie prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 cyt. wyżej ustawy.