II SA/Kr 1523/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 14 czerwca 2019 r. znak: [...] odmówił wobec inwestora [...] Sp. z o.o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego z garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi: dojścia, dojazd, zadaszenie wjazdu do garażu, murki oporowe, oświetlenie, odwodnienie terenu z drenażem opaskowym, instalacja energetyczna zalicznikowa wraz ze złączem, zjazd z drogi; adres inwestycji - działki nr ew. [...], [...] obr. [...], ul. [...] do [...]. Jako podstawę prawną odmowy wskazał art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186). Odmowę udzielenia pozwolenia budowę organ l instancji uzasadnił niewywiązaniem się z obowiązków wskazanych w postanowieniu z 29.03.2019 r. (w terminie do 30 kwietnia 2019 r.), którym nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym, w tym polegających na doprowadzeniu inwestycji do zgodności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (uchwala Rady Miasta Z. nr [...] z dnia 26 czerwca 2008 r.) - zwanego dalej MPZP. Od decyzji inwestor wniósł odwołanie zarzucając, że organ l instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7a kpa, bowiem nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych na korzyść inwestora, a w efekcie nie uwzględnił interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli oraz z art. 10 kpa w związku z art. 79a kpa, gdyż nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżący nie zgodził się również z oceną organu l instancji o niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami MPZP. Zdaniem skarżącego wydając decyzję odmowną organ l instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 3 ust. 1 pkt 9 MPZP. Wojewoda decyzją z dnia 16 października 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż przepisy zawarte w § 3 części tekstowej MPZP definiują pojęcia występujące w dalszej części ustaleń tego planu, dotyczą całego obszaru objętego planem i wskazują zasady obowiązujące dla wszystkich terenów nim objętych. Ich uszczegółowienie i doprecyzowanie znajduje się w poszczególnych przepisach dotyczących danego terenu. Jak wynika z § 3 pkt 8 i 9 MPZP przeznaczenie dopuszczalne nie może być realizowane z wykluczeniem możliwości realizacji przeznaczenia podstawowego, choćby w przyszłości i to niezależnie od tego czy inwestor będący obecnym właścicielem nieruchomości ma w planach jego realizację. Przeznaczenie podstawowe ma być dominujące na danym terenie inwestycji. Stąd użycie w przepisach ogólnych zapisów: nie mniej niż oraz nie więcej niż. Ponadto nie zawsze przeznaczenie dopuszczalne związane jest z zabudową wymagającą określenia powierzchni zabudowy jak np.: zieleń urządzona, czy też realizowane w już istniejącym budynku jak np.: usługi podstawowe realizowane jako wbudowane. Tak więc przeznaczenie dopuszczalne, określone przepisami szczegółowymi może być zrealizowane pod warunkiem, iż pozostanie rezerwa terenowa dla realizacji przeznaczenia podstawowego, a przeznaczenie podstawowe będzie przeważać (dominować) w tym terenie. Świadczą o tym zapisy ww. przepisów MPZP, zgodnie z którymi: § 3 pkt 8 przeznaczenie podstawowe - należy przez to rozumieć planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich część), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, który zajmuje nie mniej niż 55% jego powierzchni, wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu; § 3 pkt 9 przeznaczenie dopuszczalne - należy przez to rozumieć planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich część), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje oraz nie koliduje z innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji. Przeznaczenie dopuszczalne nie może przekroczyć 45% powierzchni terenu inwestycji i lokalizowane jest na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych. Dodać należy, że jeśli mowa o realizacji przeznaczenia dopuszczalnego w danym terenie, to mowa tu o łącznym wykorzystaniu w sposób dopuszczalny danego terenu. W omawianej sprawie jeśli w terenie 19.MN, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 przeznaczenie dopuszczalne to: a) budownictwo pensjonatowe realizowane jako budynki wolnostojące, b) usługi podstawowe realizowane jako wbudowane, c) zieleń urządzona z obiektami i urządzeniami małej architektury; d) obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe to łącznie przeznaczenie od a-d nie może przekroczyć 45% powierzchni terenu inwestycji. Pozostałe 55% terenu inwestycji ma być przeznaczone pod zabudowę o przeznaczeniu podstawowym czyli zabudowę jednorodzinną (wg MPZP: lokalizacja inwestycji w obszarze oznaczonym symbolem 19.MN, § 8 ust. 1 pkt 1 przeznaczenie podstawowe to lokalizacja zabudowy jednorodzinnej). W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwa realizacja przeznaczenia dopuszczalnego w stopniu wykluczającym realizację przeznaczenia podstawowego i przekraczającym 45% terenu inwestycji. Skoro w terenie oznaczonym symbolem 19.MN łączna powierzchnia zabudowy na wydzielonej działce lub terenie inwestycji, nie może przekroczyć 40% ich powierzchni (§ 8 ust. 1 pkt 3) to oznacza, iż maksymalna powierzchnia zabudowy danej działki to 40% łącznie dla przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. W myśl przepisów ogólnych tylko przeznaczenie podstawowe może być zrealizowane samodzielnie na danym terenie inwestycji, czyli może wyczerpać całkowicie wskaźniki powierzchni zabudowy. Jeśli będzie realizowane przeznaczenie dopuszczalne związane z zainwestowaniem, to musi się uwzględnić, że nie może ono przekroczyć 45% powierzchni terenu inwestycji. Zatem dla terenu o symbolu 19.MN (działka inwestycyjna nr [...] obr. [...] znajduje się w tym terenie) pod zabudowę możliwe jest przeznaczanie maksymalnie 40% wydzielonej działki lub terenu inwestycji, przy czym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może wypełnić całe ww. 40%, zaś zabudowa pensjonatowa (przeznaczenie dopuszczalne) może zająć maksymalnie 45% z powyższych 40% przeznaczonego na tym terenie pod zabudowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust 1 pkt 8) i 9) oraz § 8 Uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]", polegające na wadliwej interpretacji w/w przepisów, która doprowadziła Organ do błędnej konkluzji, iż planowana przez Skarżącego inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wg skarżącego ograniczenie zabudowy stanowi w polskim systemie prawnym wyjątek i żadne wprowadzone w tym zakresie przepisy (również planów miejscowych) nie mogą być interpretowane rozszerzające, na niekorzyść ewentualnego inwestora. Błędy lub brak precyzji ustawodawcy nie mogą obciążać adresatów norm prawnych. Istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy, a zasadą jest prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości, które może być ograniczone jedynie jasnymi i precyzyjnymi przepisami o randze ustawowej lub wydanymi na ich podstawie przepisami o randze niższej. Zapisy obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niejasne i nieprecyzyjne, a zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda dokonują ich wykładni rozszerzającej, na niekorzyść inwestora. Skarżący występował już uprzednio, dla tych samych nieruchomości, z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. To postępowanie zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 grudnia 2018 r., znak WI- [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu tejże decyzji Organ wskazał, że analiza ustaleń mpzp pozwala na stwierdzenie, że plan nie uzależnia możliwości realizacji budynku spełniającego wyłącznie funkcje dopuszczalną (pensjonatu) od wcześniejszej konieczności realizacji obiektu o przeznaczeniu podstawowym. Z planu tego wynika, że teren inwestycji zabudowany może zostać wyłącznie budynkiem pensjonatowym, pod warunkiem spełnienia wszystkich kolejnych wymagań dla tego typu budynku i ograniczeń precyzyjnie ustalonych dla zabudowy o przeznaczeniu dopuszczalnym. Zabudowa o przeznaczeniu podstawowym, zgodnie z powyższą analizą planu, może zostać zrealizowana w terminie późniejszym bądź wcale. Aktualnie Organ prezentuje w Decyzji całkowicie odmienną interpretację tych samych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w sposób jaskrawy wskazuje, iż zapisy planu zostały skonstruowane w sposób niejasny i nieprecyzyjny oraz powodują trudności interpretacyjne. W tym stanie rzeczy zastosowanie winna znaleźć reguła opierająca się na wolnościowym charakterze prawa zabudowy i interpretowaniu prawa (w przypadku wątpliwości) na korzyść potencjalnego inwestora. Przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany został sporządzony zgodnie z zapisami zawartymi w planie miejscowym. Zgodnie z ustaleniami planu działka inwestycyjna znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 19.MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Przeznaczeniem podstawowym ww. terenu jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast przeznaczeniem dopuszczalnym dla tegoż terenu jest, m.in.: budownictwo pensjonatowe. Projektowany budynek pensjonatowy realizowany jest w obrębie przeznaczenia dopuszczalnego. W zapisach planu brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że na terenie oznaczonym symbolem 19.MN ma jednocześnie powstać zarówno przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne. Warunkiem dopuszczającym zabudowę jest brak kolizji między podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem terenu. Według tego zapisu inwestor posiadający tytuł do danej działki może zabudować ją obydwoma przeznaczeniami bądź jednym z nich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd ja oddala. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie i istotą sporu była ocena legalności decyzji organów administracji w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" tj. uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia 26 czerwca 2008 r. Wbrew zarzutom skargi zapisy tego planu są jasne i precyzyjne, nie zawierając żadnych sprzeczności ani niejasności. W szczególności decydująca jest treść § 3 pkt 8 tego planu, w którym wskazuje się, iż jako przeznaczenie podstawowe - należy przez to rozumieć planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich części), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, który zajmuje nie mniej niż 55 % powierzchni, wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu. Z kolei następny przepis tj. § 3 pkt 9 jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich części), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje oraz nie koliduje z innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji. Przeznaczenie dopuszczalne nie może przekroczyć 45 % powierzchni terenu inwestycji i lokalizowane jest na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych. Natomiast § 8 ust. 1 pkt 3, będący przepisem szczegółowym wskazuje, iż w terenie oznaczonym symbolem 19.MN łączna powierzchnia zabudowy na wydzielonej działce lub terenie inwestycji, nie może przekroczyć 40% ich powierzchni. Z przepisów tych wnika zatem, iż skoro w terenie oznaczonym symbolem 19.MN łączna powierzchnia zabudowy na wydzielonej działce lub terenie inwestycji, nie może przekroczyć 40% ich powierzchni, to oznacza, iż maksymalna powierzchnia zabudowy danej działki to 40% łącznie dla przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Jednakże jak wyżej wynika wprost z powołanych przepisów ogólnych § 3 pkt 8 i 9, tylko przeznaczenie podstawowe może być zrealizowane samodzielnie na danym terenie inwestycji, czyli może wyczerpać całkowicie wskaźniki powierzchni zabudowy. Jeśli będzie realizowane przeznaczenie dopuszczalne związane z zainwestowaniem, to musi się uwzględnić, że nie może ono przekroczyć 45% powierzchni terenu inwestycji, jak wyraźnie wskazuje § 3 pkt 9, w którym podkreślono obowiązek uzupełniania i nie kolidowania z przeznaczeniem podstawowym. Zatem w pełni uprawniona i uzasadniona treścią powyższych uregulowań jest wykładnia literalna, iż dla terenu o symbolu 19.MN (a działka inwestycyjna nr [...] obr. [...] znajduje się w tym terenie) pod zabudowę możliwe jest przeznaczanie maksymalnie 40% wydzielonej działki, przy czym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może wypełnić całe ww. 40%, zaś zabudowa pensjonatowa (przeznaczenie dopuszczalne) może zająć maksymalnie 45% z powyższych 40% przeznaczonego na tym terenie pod zabudowę. Z uwagi na to brak jest podstaw do uznania argumentacji skarżącego, iż z reguły wolnościowego charakteru prawa zabudowy, należy zapisy powyższe interpretować na korzyść inwestora, zwłaszcza iż ten nie zrealizował na spornej działce innej inwestycji czy to o charakterze podstawowym lub dopuszczalnym, a także nie planuje już takiej inwestycji. Jednak w ocenie Sądu, z powołanego § 3 pkt 9 planu miejscowego, wprost wynika, iż przeznaczenie dopuszczalne nie może kolidować z przeznaczeniem podstawowym, zaś jedynie w przypadku kolidowania z innym przeznaczeniem dopuszczalnym przepis odnosi się do już zrealizowanej inwestycji obejmującej takie przeznaczenie na danym terenie. Zatem w przypadku kolizji z przeznaczeniem podstawowym przepis ten nie ogranicza się tylko do już zrealizowanej inwestycji, ale wprowadza wyraźny wymóg zachowania określonej proporcji (stosunku przeznaczenia podstawowego) na przyszłość. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.