II SA/Kr 1524/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. C. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia 4 maja 2009 roku, znak [....] , wydanym przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu K. , działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu K. , zaopiniowano pozytywnie projekt decyzji Wójta Gminy C. , znak [....] o warunkach zabudowy dla "budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o numerach ewidencyjnych [....] i [....] w miejscowości [....] ". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że obsługę komunikacyjną działki nr [....] należy zapewnić przez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [....] na ww. działkę. Jednakże z uwagi na fakt, iż przedmiotowy zjazd nie spełnia warunków dla zjazdu, podanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku inwestor powinien uzgodnić z Zarządem Dróg projekt przebudowy zjazdu. Od powyższego postanowienia zażalenie w terminie wniosła H.C., wskazując, że jako właścicielka działki nr [....] nie wyraża zgody na obsługę komunikacyjną poprzez jej działkę do działki nr [....] . Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 sierpnia 2009 roku, znak [....] , na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m. in. z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Rozstrzygnięcie uzgadniające charakteryzuje się ustaleniem, czy planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, pozostających w kompetencji organu uzgadniającego. Jeżeli nie- uzgodnienie winno być pozytywne. Dopiero w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie może być realizowana w kształcie wnioskowanym przez inwestora z uwagi na sprzeczność z obowiązującymi przepisami, organ obowiązany jest wskazać naruszony przepis i szczegółowo uzasadnić odmowę uzgodnienia inwestycji. Organ uzgadniający może nałożyć na inwestora dodatkowe warunki, pod jakimi uzgadnia planowaną inwestycję, które jednakże winny znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W zakresie uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisem, na którym winien się opierać organ uzgadniający, jest art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W niniejszej sprawie organem właściwym w zakresie wskazanym w tym przepisie był zarządca drogi powiatowej, tj. Zarząd Powiatu w K. , który upoważnił do działania w swoim imieniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu K. W wydanym postanowieniu organ uzgadniający, analizując treść projektu przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazał, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest zapewniona przez istniejący na działce nr [....] zjazd z drogi powiatowej. Okoliczność istnienia zjazdu została potwierdzona podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [....] 2009 roku. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że podnoszone przez skarżącą naruszenie jej interesu jako właścicielki działki nr [....] nie może zostać w niniejszym postępowaniu uwzględnione. Sporządzając projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Wójt Gminy [....] był związany wnioskiem inwestora, który wskazał jako teren planowanej inwestycji działki nr [....] i [....] , w konsekwencji przedmiotowy zakres uzgodnienia tego projektu na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objąć musiał wszystkie oznaczone przez inwestora nieruchomości. Organ uzgadniający działał w zakresie swoich kompetencji, a wydane przez niego postanowienie uwzględnia obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w tym ustawy o drogach publicznych i przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Organ pierwszej instancji był władny do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, spowodowanego zmianą zagospodarowania wskazanych w projekcie decyzji, przyległych do pasa drogowego nieruchomości. Natomiast nie pozostawała w kompetencji organu pierwszej instancji ocena dopuszczalności i prawidłowości planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wykraczająca poza ten zakres, w tym także z uwagi na stan własnościowy nieruchomości, objętych uzgadnianym projektem decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie związane z własnością nieruchomości, objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy rozpatrywane są bowiem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które będzie stanowić dalszy etap procesu inwestycyjnego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 sierpnia 2009 roku, znak [....] , H.C. podniosła, że działka nr [....] stanowi jej własność i nie zgadza się, żeby przebiegał przez nią zjazd dla terenu inwestycji. Wskazała, że inwestor może urządzić zjazd z własnej działki nr [....] . W piśmie procesowym, datowanym na dzień [....] 2009 roku, H.C. ponownie podkreślała, że przysługuje jej prawo własności działki nr [....] , a nadto podała, że M.D. nie żyje od trzydziestu, zaś S.F. – od trzech lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga, wniesiona przez H.C. w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione w niej wskazane. Sąd z urzędu wziął pod uwagę wady kontrolowanego postępowania organów administracji publicznej, które musiały skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia pierwszej instancji z obrotu prawnego. Podstawą do takiego orzeczenia było pozbawienie stron prawa do czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym unormowana została w art. 10 k.p.a. Zgodnie z § 1 tej jednostki redakcyjnej, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zasada ta znajduje rozwinięcie w kolejnych przepisach k.p.a. Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Stronom na piśmie należy doręczyć decyzje (art. 109 § 1 k.p.a.) oraz postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego (art. 125 § 1 k.p.a.). Szczególną uwagę należy zwrócić na fakt, iż przytoczone przepisy wymagają doręczenia zawiadomienia, decyzji bądź postanowienia każdej ze stron, zatem nie będzie odpowiadać ich wymogom doręczanie pism i aktów administracyjnych kilku stronom, np. małżonkom, łącznie w jednym egzemplarzu. Reguły te znajdują również zastosowanie w szczególnym rodzaju postępowania incydentalnego, jakim jest zajęcie stanowiska przez organ administracji inny niż ten, który prowadzi postępowanie główne i załatwia je w drodze decyzji (art. 106 § 1 k.p.a.) Organ, załatwiający całość sprawy co do istoty ma wówczas obowiązek zwrócenia się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, przy czym, w myśl art. 106 § 2 k.p.a., jest również zobligowany do zawiadomienia strony o swoim wystąpieniu. Wymóg ten stanowi realizację zasady czynnego udziału stron na etapie postępowania uzgodnieniowego, aby również w jego trakcie mogły zająć stanowisko, zgłosić swoje wnioski, uwagi i żądania. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., postępowanie wpadkowe, w którym organ współdziałający zajmuje stanowisko przed wydaniem decyzji przez organ, załatwiający sprawę, następuje w formie postanowienia, na które stronom przysługuje zażalenie. Stosownie zatem do wskazanego już wyżej art. 125 § 1 k.p.a., postanowienie takie musi zostać doręczone wszystkim stronom postępowania administracyjnego. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rzeczą organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie i załatwiających sprawę, jest ustalenie kręgu osób, którym interes prawny przysługuje. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu rodzi daleko idące skutki. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli strona została bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może zostać wznowione. Jeżeli postępowanie zakończono w formie postanowienia, podlega ono wznowieniu, o ile na postanowienie takie służyło zażalenie. Natomiast na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzenie, że kontrolowany akt dotknięty jest wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania nim zakończonego, obliguje sąd administracyjny do jego uchylenia, zgodnie z przytoczonym już art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., przy czym w odróżnieniu od pozostałych przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji bądź postanowienia zbędne jest wówczas badanie czy i w jakim stopniu uchybienie miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że organy, wydające postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dopuściły się właśnie tego rodzaju uchybienia. W sprawie niniejszej organy nie ustalały we własnym zakresie kręgu stron postępowania administracyjnego, traktując jako strony te podmioty, które w takim charakterze wskazał występujący o uzgodnienie organ administracji publicznej, załatwiający całą sprawę co do jej istoty. Wskazanie takie (lista stron postępowania) znalazło się w piśmie Wójta Gminy C. z dnia 20 kwietnia 2009 roku (k. 24 akt administracyjnych), stanowiącym wniosek o zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający. W wykazie adresatów tego pisma znaleźli się między innymi M.D. oraz M.F. i S.F. Postanowienie uzgodnieniowe organu pierwszej instancji z dnia 4 maja 2009 roku zostało ekspediowane do stron wskazanych przez Wójta Gminy C. Egzemplarz wysłany pod adres M.D. powrócił z adnotacją poczty "adresat nie żyje", natomiast korespondencja wysłana wspólnie jedną przesyłką dla M.F. i S.F. została odebrana przez M.F. . W identyczny sposób przebiegało doręczenie zaskarżonego postanowienia. I tak, orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wysłane na adres M.D. , również zostało zwrócone z informacją o śmierci adresata, natomiast jedną przesyłkę przeznaczoną dla M.F. i S.F. odebrała osobiście M.F. Na fakt śmierci M.D. wskazuje dwukrotna relacja doręczyciela pocztowego na zwracanej korespondencji. W postępowaniu sądowym okoliczność te potwierdziła skarżąca H.C. , która wskazała ponadto, że nie żyje też od trzech lat S.F. , a jego spadkobiercą jest syn T.F. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu świadczą o tym, że organy, wydające postanowienia uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy naruszyły prawo stron do czynnego w nim udziału. Z całą pewnością sytuacja taka dotyczy następców prawnych M.D. , którzy w ogóle nie zostali ustaleni przez organy administracji publicznej, przy czym pomimo wyraźnych adnotacji poczty o śmierci adresata, nie zostały podjęte w tym kierunku żadne działania. W wypadku S.F. organy administracji nie były świadome, że adresat nie żyje, jednakże stanowiło to konsekwencję błędnej praktyki, jaką jest doręczanie korespondencji, decyzji i postanowień w jednym egzemplarzu dla kilku osób. Gdyby, zgodnie z wymogami art. 106 § 2 i art. 125 § 1 k.p.a., zawiadomienie o wystąpieniu o zajęcie stanowiska, a następnie postanowienia organów uzgadniających, były doręczane każdej ze stron, okoliczność śmierci adresata zostałaby ujawniona. Następcy prawni obu zmarłych osób nie brali udziału w sprawie bez własnej winy, a zatem zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uzgadniające będą musiały przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem pełnego kręgu stron, a następnie zapewnić im prawo do czynnego udziału w jego toku. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać , że nie są one zasadne. Kwestia prawa własności nieruchomości, objętych zamiarem inwestycyjnym nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy czy uzgodnienia projektu takiej decyzji, a zatem dla wydania zarówno samej decyzji, jak i postanowień wpadkowych w takiej sprawie nie jest wymagana zgoda właściciela terenu, na którym inwestor w przyszłości zamierza zrealizować roboty budowlane. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy uzgodnienie jej projektu - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w żaden sposób nie narusza prawa aktualnego właściciela nieruchomości. Inwestor, nawet dysponując ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, nie będzie uprawniony do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, dopóki nie nabędzie prawa do terenu, który zamiar ten obejmuje. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i nie narusza prawa własności oraz praw osób trzecich, natomiast z art. 63 ust. 4 wynika, że wnioskodawcy (inwestorowi) nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów, związanych z otrzymaną decyzją, jeśli nie uzyskał prawa do terenu, którego ona dotyczy. Nadto, w myśl art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej ma ten, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z zasady wykazanie to musi się odbyć w osobnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organ administracji architektoniczno- budowlanej (w tym wypadku- właściwego starostę), ponieważ stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym trzeba zaznaczyć, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku jednorodzinnego w chwili obecnej wymaga uzyskania takiej decyzji. Z powyższego wynika, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie stanowi prawnie wiążącą dla organów administracji publicznej, skierowaną do inwestora informację, że na danym terenie może zostać zrealizowane zamierzenie budowlane o danych parametrach i umiejscowieniu, pod warunkiem spełnienia szeregu dalszych, przewidzianych prawem wymogów. Wymogi te będą weryfikowane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednym zaś z warunków otrzymania takiego pozwolenia będzie wykazanie prawa do nieruchomości. Zatem wydanie warunków zabudowy, a także poprzedzające je uzgodnienie projektu decyzji, w żaden sposób nie może naruszać interesu prawnego skarżącej, czy w jakikolwiek sposób pozbawiać ją praw bądź je ograniczać. Jeżeli inwestor, po otrzymaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy będzie chciał zrealizować wypływające z niej uprawnienia, będzie musiał uzyskać tytuł prawny do terenu, na którym chce budować. Brak właściciela terenu inwestycji nie jest okolicznością mającą znaczenie prawne na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro ani takie uzgodnienie, ani nawet warunki zabudowy nie uprawniają inwestora do prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych na jej działce. Mając powyższe na uwadze, Sąd w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaś w punkcie II. orzekł o kosztach postępowania, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.