II SA/Kr 1525/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. G. i D. G. na decyzję nr 431/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 września 2024 r. znak WOB.7721.337.2023.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) z dnia 16 września 2024 r. nr 431/2024 znak: WOB.7721.337.2023.JKUR, uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (dalej: PINB) z dnia 17 lipca 2023 r. nr 149/2023 i nakazano inwestorom, D. G. i D. G. rozbiórkę budynku o wymiarach 8,35m x 30,30 m stanowiącego aktualnie budynek magazynowy – wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w miejscowości P.. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2020 r. nr 68/2020, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm., zwanej dalej P.b.) PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na D. G. i D. G. obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. Po okresie zawieszenia postępowania, PINB zwrócił się ponownie z pismem o przedłożenie dokumentów w wyznaczonym na nowo terminie do 30 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi, inwestorzy przedłożyli wyłącznie oświadczenie o dysponowaniu prawem do nieruchomości. W odpowiedzi organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu kubaturowego parterowego o wymiarze w rzucie 8,35m x 39,39 m w konstrukcji drewnianej szkieletowej z poszyciem ścian z blachy stalowej trapezowej, dach dwuspadowy, zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości P.. W uzasadnieniu PINB wskazał, że przedmiotowy budynek, pełniący obecnie funkcję magazynową, spełnia przesłanki definicji budynku, zawartą w art. 3 pkt 2 P.b. Posiada ściany, dach i jest posadowiony na fundamencie betonowym. Powstał w okresie po 2003 r. a przed 2009 r. W tym okresie na realizację budynku o ww. gabarytach potrzebne było zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem nie miał miejsca wyjątek z art. 29-31 P.b. Tymczasem inwestorzy wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskali. Oceniając, że w przedmiotowej sprawie brak jest rażącej sprzeczności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, PINB wszczął procedurę legalizacyjną, podstawę której stanowiło postanowienie z dnia 22 kwietnia 2020 r. Inwestorzy wyrazili wolę zalegalizowania spornego budynku, jednakże nie przedłożyli wszystkich żądanych przez PINB dokumentów, ograniczając się do przesłania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. W świetle powyższego, PINB zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki, o czym orzekł w decyzji z dnia 17 lipca 2023 r. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy podtrzymali wolę legalizacji budynku, czego wyrazem były przedłożone 3 egzemplarze projektu budowlanego. Uznając, że legalizacja samowoli jest możliwa do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, organ odwoławczy wystosował do inwestorów w dniu 1 lipca 2024 r. wezwanie do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy Jabłonka o zgodności budowy z miejscowym planem albo przedłożenie dokumentów potwierdzających fakt złożenia wniosku o wydanie takiego zaświadczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestorzy przedłożyli potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie powyższego zaświadczenia. Organ odwoławczy następnie w Urzędzie Gminy Jabłonka ustalił, że powyższy wniosek nie został uzupełniony przez inwestorów zgodnie z wystosowanym do nich wezwaniem i w efekcie został pozostawiony bez rozpatrzenia. Podsumowując przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy mieli ponad 4 lata na gromadzenie dokumentów, czego jednak nie uczynili. Podejmowane przez nich działania sprowadzały się do składania pism o przedłużenie terminu, zawieszenie postępowania i składania wybiórczych dokumentów. W tym stanie rzeczy organ nie widział podstaw do dalszego przedłużania procedowania w sprawie spornego obiektu. Choć co do zasady decyzja PINB okazała się słuszna, to organ odwoławczy ją uchylił i orzekł co do istoty z uwagi na dostrzeżoną konieczność bardziej precyzyjnego określenia obiektu objętego nakazem rozbiórki. D. G. i D. G. złożyli skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 75 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne rozważenie całokształtu materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności w zakresie zaistnienia przesłanek do legalizacji obiektu budowlanego i konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku magazynowego; 2. art. 8 k.p.a. poprzez: - przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na uchybienie przez strony terminowi dostarczenia dokumentów pomimo, że po tym terminie postępowanie w dalszym ciągu było prowadzone, - brak przeprowadzenia dowodowego w zakresie, który wyjaśniałby w sposób kompleksowy i zgodny z interesem stron powstałe w toku postępowania nieścisłości, - wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę pomimo wykonania przez inwestora wezwania z dnia 1 lipca 2024 r. 3. art. 48 ust. 2 P.b., poprzez wyznaczenie terminu, który był nieadekwatny do wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów przez organ II Instancji. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego procedowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem sporu jest samowola budowlana, która została zrealizowana w latach 2003-2009 r. Wobec powyższego, w świetle art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), w powyższej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe (wersja zawarta w t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm, zwanej dalej P.b.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja rozbiórkowa, wydana w oparciu o art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 P.b., zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie poprzedzało wydanie postanowienia wstrzymującego budowę, wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z ust. 3, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt wykonania przez inwestorów budynku trwale związanego z gruntem o parametrach opisanych w zaskarżonej decyzji, tj. o wymiarach 8,35x30,30 m. Wzniesienie tego budynku nie zostało poprzedzone uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę, choć w świetle art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenie takie było wymagane. Nie miało bowiem w przedmiotowej sprawie zastosowania żadne ze zwolnień przewidzianych w art. 29-31 P.b. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor zrealizował budowę bez wymaganego pozwolenia, przedmiotową inwestycję należy traktować w kategoriach samowoli budowlanej. Prawidłowo zatem zostało wdrożone zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. postępowanie legalizacyjne, które dało skarżącym możliwość złożenia odpowiedniego wniosku w tym zakresie i uniknięcia konieczności rozbiórki. Skarżący teoretycznie zgłaszali chęć legalizacji przedmiotowego budynku, podtrzymywaną nawet w skardze, ich działania nie były jednak skuteczne. Początkowo podjęli starania o zawieszenie postępowania, które na pewien czas odniosły efekt, bowiem postępowanie faktycznie uległo zawieszeniu na okres przeszło dwóch lat: od 19 listopada 2020 r. do dnia 20 grudnia 2022 r. Po uchyleniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ I instancji wyznaczył inwestorom kolejny termin na dostarczenie dokumentów do dnia 30 kwietnia 2023 r. W dalszej kolejności, możliwość legalizacji otworzył przez inwestorami również organ odwoławczy, który uznał, że legalizacja jest możliwa do dnia ostatecznego zakończenia postępowania i raz jeszcze wezwał ich do złożenia koniecznych dokumentów. W odpowiedzi na wezwania organów, inwestorzy przedłożyli trzy opracowania projektowe dot. samowolnie wzniesionego budynku oraz zwrócili się do urzędu gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Finalnie zaświadczenia tego jednak nie uzyskali w wyniku własnego zaniedbania. Ich wniosek nie został bowiem uzupełniony zgodnie z wezwaniem urzędu, przez co pozostawiony został bez rozpatrzenia. W tej sytuacji, pomimo upływu 4 lat od wstrzymania budowy, inwestorzy nie zdołali przedłożyć kompletu dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wobec bierności inwestorów w tym zakresie, organy były na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 wprost zobowiązane do wydania decyzji rozbiórkowej. "Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma charakter związany co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 439/21). Wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego było zatem prawidłowe, a skarżący nie zdołali go skutecznie podważyć. Oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, który został oceniony w prawidłowy sposób, z resztą treść tego materiału była jednoznaczna i nie pozostawiała miejsca na odmienną interpretację. Skarżący nie wskazali na żadne konkretne zaniechania organu w tym zakresie, ograniczając się do gołosłownych zarzutów nienależytym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Powyższe zarzuty nie znajdują żadnego uzasadnienia, podobnie jak zarzut prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji. Organ sam czynił konieczne ustalenia i wzywał skarżących do przedstawienia jasno wskazanych dokumentów. To skarżący jednak wykazywali się biernością w tym zakresie i niedbałością. Raz jeszcze należy podkreślić, że organy wielokrotnie dawały skarżącym szansę na legalizację samowoli budowlanej, skutkiem czego skarżący mieli aż 4 lata na wykonanie koniecznych zaleceń, również na etapie odwoławczym. Pomimo upływu tak długiego okresu czasu nie przedstawili jednak kompletu koniecznych do legalizacji dokumentów. Autor skargi argumentował, że skoro skarżący byli wzywani do przedstawienia zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania lub wniosku o wydanie takiego zaświadczenia, odmowa legalizacji była nieuprawniona, skoro przedstawili złożony przez siebie wniosek o wydanie zaświadczenia. Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Możliwość przedstawienia wniosku o wydanie zaświadczenia jest przewidziana w przypadku, gdy w zakreślonym terminie inwestorzy nie byli w stanie uzyskać wymaganego zaświadczenia z przyczyn od siebie niezależnych, zwłaszcza z uwagi na opieszałość organu zobowiązanego do wydania tego zaświadczenia. Inwestorzy nie mogą jednak skutecznie bronić się, że złożyli wniosek, w sytuacji, gdy następnie wniosek ten został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na ich bierną postawę i niewykonanie wezwania do uzupełnienia jego braków. Zupełnie bezpodstawny jest również w realiach niniejszej sprawy zarzut, że organy nie przedłużyły po raz kolejny terminu do przedłożenia dokumentacji. Fakt, że termin ten ma charakter instrukcyjny i może ulegać modyfikacjom nie oznacza, że powinien być przedłużany w nieskończoność. Jak wskazano powyżej, skarżący mieli 4 lata na dopełnienie warunków legalizacji, ich nieskuteczne działania w tym okresie sprawiają, że rozbiórka stała się koniecznością, a krytyczna ocena postępowania organów zawarta w skardze jest zupełnie bezpodstawna. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.