II SA/Kr 153/10

Sygn. akt IISA/Kr 153 /10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 05 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / NSA Jan Zimmermann Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2010 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 maja 2009 r. nr [ ] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala II SA/Kr 153/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia 29 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 52, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art.81 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał inwestorowi M.C. rozbiórkę obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, usytuowanego P. na działce ewid. [....] , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił na podstawie kontroli przeprowadzonej [....] 2007 r. ustalono, iż na działce ewid. [....] prowadzone są roboty budowlane związane z budową drewnianej konstrukcji szkieletowej (wiaty). Składa się ona z drewnianych słupów, podtrzymujących krokwie, położonych na betonowych krawężnikach. Wysokość obiektu budowlanego wynosi około 3,10 m do 4,30m, długość i szerokość: 15,68m X 4,92m, a całkowita powierzchnia konstrukcji około 77 m2. Ponadto M.C. oświadczyła, iż jest inwestorem powyższej budowy, ale na dzień kontroli nie była w stanie okazać żadnego dokumentu zezwalającego na wykonanie powyższej inwestycji. Dnia [....] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził kolejną kontrolę na nieruchomości w P. o nr ewid. [....] , która wykazała, iż M.C. dalej korzysta z drewnianej wiaty, a oprócz składu [....] znajdą się pod nią: [....] oraz [....] o pojemności 1000 l. Dodatkowo w trakcie postępowania dotyczącego wykonania ogrodzenia działki, podczas oględzin z dnia [....] 2008 r. M.C. , na pytanie o właścicieli przedmiotowej nieruchomości oświadczyła, iż jest ona jedynym jej właścicielem, drugi właściciel J.C. zmarł. Organ administracji podniósł, iż w świetle zebranych materiałów dowodowych oraz na podstawie art. 29 ust. 1 Prawo budowlane, przedmiotowa wiata nie może być uznana ani za obiekt tymczasowy ani też nie jest to obiekt budowlany o powierzchni zabudowy do 35 m2 w związku z czym budowa wiaty wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Dnia [....] 2008 r. M.C. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 maja 2008 r. do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Strona odwołująca się zarzuciła, naruszenie prawa materialnego oraz procesowego poprzez błędną kwalifikację drewnianej konstrukcji jako obiektu budowlanego. W rzeczywistości jest obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy Prawo budowlane. M.C. podniosła, iż dach wolnostojącego obiektu chroni składowany pod nim materiał budowlany w postaci [....] , a słupy podtrzymujące dach nie są trwale związane z gruntem. M.C. podniosła również, iż faktycznie na działce o nr ewid. [....] nie są prowadzone roboty budowlane jednak fakt ten nie ma wpływu na charakter drewnianej, szkieletowej konstrukcji, która w dalszym ciągu pozostaje obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Owe roboty budowlane prowadzone są na sąsiednich działkach o nr ewid. [....],[....],[....],[....], ...., które stanowią gospodarczą całość z działką o nr ewid. [....] , a materiał w postaci [....] składowany pod wiatą służy do wykonywania robót budowlanych w obiektach tych właśnie działkach. Dodatkowo M.C. wskazała także, iż to Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. pouczył ją, że na wykonanie w/w obiektu nie potrzebuje nawet zgłoszenia. Skarżąca zarzuciła równocześnie organowi I instancji brak określenia i wyjaśnienia czym jest tymczasowy obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, oraz brak zbadania możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na pismo Wójta Gminy P. o przesunięciu linii granicznej w planie zagospodarowania przestrzennego, skarżąca podniosła iż przedmiotowa wiata jest zgodna z planem miejscowym oraz istnieje możliwość dostosowania obiektu do wymogów przepisów przeciwpożarowych, co czyni zadość przesłankom legalizacyjnym z art. 48 ust. 2. Odwołująca wyjaśniła także organ błędnie przytoczył jej wypowiedź dotyczącą właścicieli nieruchomości, gdyż ona złożyła oświadczenie, iż drugi właściciel zmarł 4 i pół roku temu i zostali po nim spadkobiercy. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 22 maja 2009 r., na podstawie art. 138 §2 i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, iż przedmiotowa wiata - jako obiekt niepołączony trwale z gruntem należy zakwalifikować jako obiekt tymczasowym o którym mowa w art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym niemniej z uwagi na przepis art. 29 ust. 1 pkt. 12 zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: "tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, budowa drewnianej wiaty, co do której toczy się spór, nie mieści się w hipotezie art. 29 ust. 1 w/w ustawy i wymaga pozwolenia na budowę. Organ administracji przywołał również przedłożone pismo Wójta Gminy P. z dnia [....] 2008 r. z którego wynika, iż nastąpiło przesunięcie linii rozgraniczającej tereny budowlane oznaczone symbolem MK o tereny komunikacji drogowej oznaczonej symbolem KV. Zmiana wprowadzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsie S. , oznacza, że działka M.C. o nr ewid. [....] znajdująca się dotychczas w terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji drogowej, znalazła się w terenie budowlanym, co przesądziło, iż przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a co z kolei stanowi pierwszą przesłankę procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2. Organ II instancji zgodził się z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , iż konstrukcja wiaty narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jednak, uchybienia te nie uniemożliwiają doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc w konsekwencji może być spełniona druga przesłanka legalizacyjna z art. 48 ust. 2 pkt. 2. W świetle powyższego, organ administracji stwierdził, iż wystąpiły przesłanki do rozpoczęcia procedury legalizacyjnej i przedwczesnym było wydanie nakazu rozbiórki. Organ II instancji zwrócił także uwagę, iż wezwał on M.C. do oświadczenia się, kto stał się następcą prawnym zmarłego J.C. Na wezwanie to skarżąca przedstawiła postanowienie Sądu Rejonowego w Z. o stwierdzeniu nabycia spadku pod J.C. przez M.C. , F.Z. i A.Z. Wszystkie te osoby miały w postępowaniu status strony i dlatego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.C. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy Prawo budowlane poprzez złą interpretację przepisu. Skarżąca podniosła, iż drewniana wiata stanowi tymczasowy obiekt do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych i nie jest wymagane zgłoszenie budowy takiego obiektu, a tym bardziej uzyskanie pozwolenia na jego budowę. Zdaniem M.C. również, fakt, iż na nieruchomości nr ewid. [....] nie są prowadzone roboty budowlane nie zmienia przeznaczenia i charakteru przedmiotowej wiaty. Skarżąca wskazuje, iż roboty budowlane prowadzone są na sąsiednich działkach, które stanowią wspólną całość gospodarczą i wymaganym zakresie dokonano ich zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując zawarte stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawna ocena tzw. decyzji kasacyjna wydanej przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie tego rodzaju decyzji, jak wynika z treści cyt. wyżej przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji uznając, że stan faktyczny w sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony, może i powinien, jeżeli istnieje taka potrzeba, przeprowadzić samodzielnie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Nie może dokonywać takich czynności jedynie wtedy, gdy wymagałoby to prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, bowiem naruszałoby to wyrażoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istotne jest to, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uwarunkowane jest koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznym rozmiarze, a nie koniecznością odmiennej oceny już zgromadzonych dowodów. Kontrola legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się zatem do oceny, czy organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji lub w ostateczności, także na podstawie materiału zebranego dodatkowo po wniesieniu odwołania, czy też ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego co najmniej w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części może zachodzić wtedy, gdy w dotychczas prowadzonym postępowaniu mającym na celu dokonanie istotnych ustaleń nie było ono wcale prowadzone, bowiem o istnieniu konkretnych dowodów organ nie wiedział lub nie widział potrzeby wyjaśniania danego aspektu sprawy, jak i wtedy gdy dane okoliczności były wyjaśniane i konkretne dowody były przeprowadzane w sposób niekompletny lub mało szczegółowy tj. z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za bezzasadną. Sąd podziela pogląd organu II instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji zarzucił organowi I instancji brak dokonania wystarczających ustaleń faktycznych oraz przedwczesne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, drewnianej wiaty wybudowanej przez M.C . W myśl art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Organ I instancji nie dokonał dokładnej analizy stanu faktycznego oraz nie sprawdził zasadności przesłanek legalizujących samowolę budowlaną z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydając od razu decyzję o rozbiórce, co słusznie zarzucił mu organ II instancji. Powołany przepis nakazuje wydanie nakazu rozbiórki dopiero wówczas, gdy legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu nie jest możliwa. Należy podkreślić, iż w obecnym stanie prawnym art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnie represyjnego, prowadzącego automatycznie do rozbiórki danego obiektu. Zasadą powinna być próba legalizacji takiego obiektu, według przesłanek z art. 48 ust. 2. Dopiero w momencie niemożności zastosowania trybu legalizującego należy stosować nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Wskazać należy jednakże, iż wadliwie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż okoliczności odnoszone w odwołaniu przez skrążą dotyczące prac budowlanych prowadzonych na sąsiednich działkach stanowiących gospodarczą całość z działką [....] (co zdaniem skarżącej przesądza o zakwalifikowaniu przedmiotowej wiaty jako obiektu o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy Prawo budowlane) nie zostały przez nią w żaden sposób udowodnione. Jak mowa o tym wyżej, strony postępowania administracyjnego nie obciąża obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzą dla siebie korzystne dla siebie skutki prawne (ciężar przeprowadzenia lub wskazania dowodu). Obowiązek ten spoczywa na organie administracji, który okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia winien samodzielnie ustalić. W sprawie rozpoznawanej przez sąd, obowiązkiem organu będzie dokonać ustaleń w tym przedmiocie, gdyż mogą one przesądzać o klasyfikacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Obowiązkiem organu I instancji było także ustalenie stron postępowania i powiadomieniu ich o wszczęciu tego postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 ust § 4 k.p.a. zgodnie z którym, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Następnie stronom tym należy zapewnić czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) informując ich o o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Decyzja także powinna być kierowana do wszystkich stron postępowania, którymi w niniejszej sprawie są wszyscy współwłaściciele działki nr 717. Naruszenie tych zasad, co słusznie wskazuje organ II instancji, jest także samodzielną podstawą do uchylenie decyzji organu i instancji. Wskazać tu należy, iż prawidłowo pod względem podmiotowym postępowanie administracyjne musi ukształtować organ administracji I instancji. Wadliwość w tym względzie nie podlega sanacji w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż rażąco naruszałoby to wyrażoną w art. 15 K.p.a zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.