II SA/Kr 1531/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzią NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2010 r. sprawy ze skargi W.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2009r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata R.P. wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu . Decyzją z dnia 3 marca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 80 ust. 2, pkt. 1, art. 81 ust. 1, pkt. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlanej (Dz. U. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 98 poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek W.F. W związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 października 2008 r. uchylającą wcześniejszą decyzją w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ l instancji wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w W. o przesłanie uwiarygodnionych kserokopii akt sprawy dotyczących budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na wyżej wymienionych działkach. Dokumenty te zostały przesłane do organu wraz z informacją, że w dniu [....] grudnia 2001r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy w W. przyjął zgłoszenie zamiaru budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] , a inwestorzy na podstawie przyjętych zgłoszeń mogli rozpocząć budowę przydomowych oczyszczalni ścieków. Wykonany operat wodno prawny uznać należy jako uzupełnienie przyjętych przez Urząd zgłoszeń budowy tychże oczyszczalni. Organ ustalił ponadto, że wyłącznym właścicielem działki nr [....] jest S.W . Ponieważ przydomowe oczyszczalne ścieków na przedmiotowych działkach nie oddziałują na działkę nr [....] , organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania go za stronę postępowania. Oceniając całość zgromadzonego materiału dowodowego organ l instancji stwierdził, że inwestorzy dopełnili obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania przydomowych oczyszczali ścieków, rozpoczęli i zakończyli budowę w ustawowym okresie i dokonują wymaganej kontroli stanu technicznego oczyszczalni. Nie stwierdzono aby wybudowane oczyszczalnie ujemnie wpływały na działki na których są wybudowane, tym bardziej nie oddziałują one na sąsiednie działki. W związku z powyższym postępowanie należy uznać jako bezzasadne i sprawę umorzyć. Odwołanie od tej decyzji złożył W.F. , zarzucając, że przydomowe oczyszczalnie ścieków na działkach nr [....] , nr [....] , nr [....] i nr [....] zostały wybudowane niezgodnie z art. 28 i art. 29 ustawy Prawo budowlane, co powinno skutkować ich rozbiórką, gdyż najpierw wybudowano te obiekty, a później dopiero starano się o dokumenty na ich wybudowanie. Skarżący zanegował także ustalenia organu l instancji, że jedynym właścicielem działki nr [....] jest S.W . Rozpatrując to odwołanie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 czerwca 2009r. znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych w przypadku trybu zgłoszeniowego, dopuszczają możliwość zakończenia postępowania poprzez wyrażenie zgody przez organ na rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem 30 dni od momentu dokonania zgłoszenia. W niniejszej sprawie, inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w dniu 18 grudnia 200 r., a organ przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu, co zostało potwierdzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z dnia [....] 2008 r. W piśmie tym potwierdzona została możliwość rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji, po dokonaniu zgłoszeń w dniu [....] grudnia 2001 r. Organ odwoławczy zauważył wprawdzie, że akta sprawy dotyczące zgłoszeń w przedmiocie zamiaru budowy przydomowych oczyszczalni ścieków zawierają szereg uchybień, jednakże, nie znalazł podstaw, by badać legalność wykonanych inwestycji. Organ zauważył także, że z wyjątkiem informacji zawartych w pismach skarżącego z [....] 2001r. i [....] 2001r., brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na wykonanie przedmiotowych oczyszczalni przed datą 18 grudnia 2001r. Zarówno wpisy w dzienniku budowy, jak i oświadczenia właścicieli działek na których wykonano inwestycje wskazują, że roboty budowlane prowadzone były od 18 grudnia 2001r. Prowadzenie zatem przez inwestora robót budowlanych na podstawie przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia, uznać należy za działanie zgodne z prawem. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.F. wnosząc o jej uchylenie oraz o nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanych przydomowych oczyszczalni ścieków. Skarżący podniósł, że w dniu [....] 2002 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. odbyło się spotkanie, podczas którego biorący w nim udział przyznali, że oczyszczalnie zostały wybudowane przed uprawomocnieniem się zgłoszenia. Zobowiązali się także do rozbiórki obiektów, do czego jednak nigdy nie doszło. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie są decyzję organów administracji, w efekcie których umorzono jako bezprzedmiotowe zostało postępowanie w sprawie samowoli budowlanej – budowy bez zachowania trybu zgłoszeniowego przydomowych oczyszczalni ścieków. Zdaniem organu II instancji dokonano skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wyraził zgodę na realizację zamierzenia już w dacie samego zgłoszenia, rezygnując z 30 dniowego terminu wyczekiwania w którym miał możliwość wniesienia sprzeciwu lub nałożenia w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, iż w dacie zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowych obiektów tj. w grudniu 2001 r. przydomowe oczyszczalnie ścieków nie były co do zasady zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust 1 pkt 3 w brzmieniu - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę obowiązuje od daty 7 listopada 2003 r. Zwolnienie to zostało wprowadzone nowelizacją ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118) a dokonała jej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W okresie wcześniejszym nie istniał przepis, który by z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwalniał wszystkie przydomowe oczyszczalnie ścieków. W grudniu 2001 r. natomiast, na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 d obowiązywało uregulowanie, zgodnie za którym - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: obiektów do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę. Budowa obiektów do neutralizacji ścieków była zatem w tym czasie zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęta trybem zgłoszeniowym, pod warunkiem, że obiekty te zaliczały się do obiektów gospodarczych wiązanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową. Trybem zgłoszeniowym, nie były objęte natomiast obiekty do neutralizacji ścieków (jeżeli nawet można by je zakwalifikować jako przydomowe oczyszczalnie ścieków) nie związane z produkcją rolną, a realizowane jedynie w ramach budowy zagrodowej. Ze zgłoszenia jakie w sprawie zamiaru wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych, zostały złożone w organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie wynika aby miały być one związane z produkcją rolną. Samo to przesądza, iż organ ten nie powinien zamiaru inwestycyjnego zakwalifikować jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przynajmniej bez uzyskania dodatkowych informacji o zamierzonym przedsięwzięciu. Następnie wskazać należy, iż zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych oczyszczalni ścieków dokonała [....] Sp. z o.o. w K. która była jedynie wykonawcą tych robót. Na zgłoszeniu podpis z pieczątką imienną pochodzi od S.S. – kierownika budowy i inspektora nadzoru. Brak przy tym w aktach administracyjnych pełnomocnictwa jakie inwestor, czy właściciele terenów na których inwestycja miała być realizowana, udzieliłby podpisanej na zgłoszeniu osobie. Zgodnie z dyspozycja art. 33 k.p.a. musiałaby to być osoba fizyczna, a nie prawna. Brak jednak jakiegokolwiek pełnomocnictwa w tej sprawie. Należy zatem uznać, iż zgłoszenia nie dokonała strona tego postępowania administracyjnego (inwestor lub właściciele działek na których inwestycja miała być realizowana) ani umocowany pełnomocnik, ale osoba trzecia, brak przy tym jasności czy była to [....] Sp. z o.o. czy S.S . Zgłoszenie takie (jako dokonane przez nieuprawniony podmiot) jest wadliwe i zdaniem sądu jako, że brak ten nie podlegał uzupełnieniu zgłoszenia w trybie o którym mowa w art. 30 ust 2 Ustawy Prawo budowlane, należało wnoszącego to zgłoszenie wezwać do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa (udzielonego osobie fizycznej a nie prawnej). Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, nie dają jednak podstaw do przyjęcia, iż czynności tej dokonano. Dalej podnieść należy, iż jeżeli nawet przyjąć by za dopuszczalny pogląd wyrażony przez organ II instancji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej może wyrazić zgodę na realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego trybem zgłoszeniowym już w dacie samego zgłoszenia, rezygnując z 30 dniowego terminu wyczekiwania w którym ma możliwość wniesienia sprzeciwu lub nałożenia w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia, brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Oprócz okoliczności o których mowa wyżej tj. iż przedmiot objęty zgłoszeniem (w takim kształcie jak wynika to ze zgłoszenia) nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że zgłoszenia dokonała osoba czy też podmiot nieuprawniony, organ administracji architektonicznej zgody takiej nie mógł udzielić ponieważ zagłoszenie było niepełne i wymagało uzupełnienia w trybie art. 30 ust 2. Mianowicie budowa tego typu urządzeń wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek ten wynika z art. 122 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 20005 Nr239 poz. 2019 ) który stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów. Z kolei przepis art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008 Nr 25 poz150) mówi, iż organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Pomijając wcześniej omawiane kwestie czy tego typu inwestycja była w czasie dokonywania zgłoszenia zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, oraz czy podmiot zgłaszający był umocowany do dokonania tej czynności, organ administracji architektoniczno-budowlanej winny był w trybie art. 30 ust 2 na podmiot zgłaszający zamiar budowy przedmiotowych obiektów nałożyć w drodze postanowienia obowiązek pozwolenia wodnoprawnego jako pozwolenia wymaganego odrębnymi przepisami. Tym samym, organ nie mógł odstąpić od zachowania 30 dniowego terminu wyczekiwania przez zgłaszającego, o którym mowa w art. 30 ust 5 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż pozwolenia wodnoprawne zostały wydane już po dokonaniu zgłoszenia tj. ....stycznia 2002 r. (dla działek.....) oraz ... lutego 2002 r. dla działki [....] . Ponadto, z żadnych dokumentów zgromadzonych w aktach administracji, nie wynika aby organ administracji architektonicznej "zezwolił" składającemu zawiadomienie na niezwłoczne rozpoczęcie prac. W aktach tych znajdują się pisma o przyjęciu zgłoszenia, ale nie o zajęciu stanowiska w oparciu o które zgłaszający mógłby przystąpić niezwłocznie do realizacji inwestycji. Przyjęcie przez organ II instancji takiego stanowiska na podstawie korespondencji jaką organ I instancji prowadził z Urzędem Miasta i Gminy W. (pismo z .....2008 r.) jest co najmniej dowolne. Nawet z treści tego pisma nie można wywieść, że zaszły okoliczności jakich dopatruje się organ II instancji, chociaż nawet gdyby tak wynikało (czego nie dopatruje się sąd rozpoznający niniejszą sprawę) poprzestanie na takiej informacji, bez wykazania jej o jakiekolwiek dokumenty źródłowe byłoby także naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a zasady, iż organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Dziwi też niekonsekwencja organu II instancji. W niniejszym postępowaniu organy wydawały szereg decyzji w których organ I instancji konsekwentnie umarzał postępowanie (z wyjątkiem pierwszej, wydanej sprawie decyzji z dnia 17 czerwca 2002 r. gdzie organ ten odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów) – uznając iż nie zachodzą okoliczności do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów, a organ II instancji uchylał te decyzję nakazując badać okoliczności sprawy pod kątem samowoli budowlanej a nawet wdrożyć tryb właściwy dla samowoli budowlanej (decyzja MWINB z 16 kwietnia 2003 r.). W decyzji z 14 września 2007 r. organ II instancji wyraźnie wskazuje na dotychczasowe uchybienia, między innymi dotyczące daty wydania pozwoleń wodnoprawnych, oraz, że organ I instancji winien był przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48. Po ponownym umorzeniu postępowania przez organ I instancji, decyzją z 15 października 2098 r. organ odwoławczy wprawdzie ponownie uchyla tą zaskarżoną decyzję, ale jedynie celem prawidłowego podmiotowego ukształtowania postępowania (ustalenia pozostałych, obok W.F. współwłaścicieli działki nr...) i przyjmuje, odmienne niż dotychczas, iż inwestycja została prawidłowo realizowana, gdyż organy administracji architektonicznej przyjęły zgłoszenie bez sprzeciwu. Po ponownym umorzeniu postępowania przez organ I instancji i dokonaniu ustalenia, że jedynym właścicielem działki nr [....] jest S.W. , rozpoznając odwołanie organ odwoławczy utrzymuje decyzję w mocy zajmując stanowisko w sposób całkowicie odmienny od stanowiska dotychczasowego. Organ nie wyjaśnia przy tym w żaden sposób, dlaczego ten stan faktyczny, który wcześniej uznawał za samowolę budowlaną, teraz uważa za zgodny z porządkiem prawnym. Poza tym organ ten do porządku przechodzi nad jakością dokonanych przez organ I instancji ustaleń do których sam zobowiązał ten organ tj. ustalenia pozostałych współwłaścicieli działki nr [....] . Organ odwoławczy przyjmuje za organem I instancji, że jedynym właścicielem tej działki jest S.W. a własność tą nabył w drodze dziedziczenia, nie zauważając, iż ustaleń tych organ I instancji dokonał w oparciu o wypis z rejestru gruntów, który nie zawsze obrazuje rzeczywisty stan faktyczny, oraz zeznania żony S.W. (nawet nie jego samego), w sytuacji gdy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że współwłaścicieli tej działki jest kilku, między innymi inicjujący postępowanie W.F. (vide: zawiadomienie z ....stycznia 2004 r. akta administracyjne k. 220). Stwierdzić należy, iż organ I instancji kwestii tej w sposób nie budzący wątpliwości nie wyjaśnił, czego jednak nie dostrzegł organ odwoławczy. Konkludując, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji są wadliwe, gdyż organy dopuściły się szeregu uchybień proceduralnych, które w konsekwencji doprowadziły do nie wyjaśnienia w sposób choćby dostateczny stanu faktycznego sprawy. Organy także dopuściły się błędnej interpretacji przepisów prawa budowlanego (w szczególności art. 30 tej ustawy) oraz naruszyły prawo materialne przez przyjęcie, iż w chwili dokonania zgłoszenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, budowa przydomowych oczyszczalni ścieków zwolniona (co do zasady) była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy § 18 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.