II SA/Kr 1532/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Janiny A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując odwołanie Janiny A. od decyzji Marszałka Województwa Ś. z dnia 14 maja 1999 r. (...), którą zezwolono na umieszczenie w pasie drogi wojewódzkiej Nr 756 w miejscowości Ch. obiektu handlowego przy pobraniu opłaty rocznej w kwocie 2.920 zł, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa decyzją z dnia 8 lipca 1999 r. (...), uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie trzecim i orzekło o ustaleniu opłaty rocznej za umieszczenie w pasie tej drogi obiektu handlowego o rzucie poziomym 40m2 w wysokości 1.460zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji przyjęto następujące ustalenia i motywy rozstrzygnięcia. Wnioskiem z 4 maja 1999 r. Janina A. wystąpiła do Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej Nr 756 w miejscowości Ch., przez umieszczenie na 40 m2 pasa drogowego obiektu handlowego. Decyzją z dnia 14 maja 1999 r. Marszałek Województwa Ś. udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1.01.1999 r. do 31.12.1999 r. w związku z umieszczeniem w nim obiektu handlowego oraz naliczył opłatę roczną w kwocie 2.920zł, za powierzchnię pasa drogowego, zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego tj. 40 m2. Decyzję organu I instancji oparto na przepisach art. 40 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 1 ust. 1 pkt 3, par. 8 i par. 10 ust. 1 oraz par. 10a ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Wyliczenia dokonano w następujący sposób: stawka dzienna za zajęcie 1 m2 w obszarze niezabudowanym 0,2 zł, razy 365 dni, razy 40m powierzchni zajęcia. Odwołanie od tej decyzji złożyła Janina A. wnosząc o całkowite umorzenie naliczonej opłaty " dzierżawnej". W uzasadnieniu żądania podniosła, że na zajmowanej od 1991 r. części pasa drogowego wybudowała stały budynek, w którym prowadzi działalność gospodarczą tj. sklep spożywczo-przemysłowy. Odwołująca się podniosła, że naliczona opłata przekracza jej dochód z działalności gospodarczej za rok 1998 oraz możliwości finansowe i jest dla niej nie do zaakceptowania. Rozpatrując odwołanie, na wstępie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło należyte upoważnienie Dyrektora Ś. Zarządu Dróg przez Marszałka Województwa Ś., do wydania w jego imieniu decyzji. Wskazując na przepisy ustawy prawo o drogach publicznych oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa, wykazano że Marszałek Województwa wyposażony jest w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnej m.in. w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w sprawach należących do zarządu województwa jako zarządcy drogi wojewódzkiej. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, Kolegium wyjaśniło, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego następuje w formie decyzji, a nie umowy cywilnoprawnej, przy czym w zakresie należnych z tego tytułu opłat, ustalenie ich wysokości nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest następstwem zaistnienia przesłanek określonych przepisami, które określają sposób ich przeliczania. Dokonując kontroli zgodności z prawem naliczonych opłat. Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż wysokość należnej opłaty została wyliczona niezgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, w ich brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I i II instancji. Wskazano, że stosownie do przepisu par. 10a ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, opłata roczna za Im powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego i usługowego, wynosiła za każdy dzień zajęcia pasa drogi wojewódzkiej 0,10 zł na obszarze niezabudowanym, a nie 0,20 zł jak przyjął organ I instancji. Przy zastosowaniu właściwej stawki należności za Im zajętej powierzchni przez rzut poziomy obiektu handlowego i usługowego, należna opłata roczna ulegała zmniejszeniu o połowę tj. do kwoty 1.460zł. Powyższe ustalenie uzasadniało zdaniem Kolegium podjęcie w tym zakresie decyzji reformatoryjnej opartej na przepisie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Pozostawienie w mocy decyzji w pozostałej części uzasadniono treścią przepisu art. 40 ust. 4 oraz brzmieniem przepisów par. 10a ust. 1 i 3, z których wynika, że organ udzielający zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ma kompetencji do odstąpienia od pobrania opłaty, czy obniżenia należnych opłat lub ich "umorzenia". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatytułowaną "odwołaniem" wniosła Janina A. z wnioskiem o "ponowne rozpatrzenie sprawy i całkowite umorzenie dzierżawy działki". Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa, gdyż wyliczona tytułem należnej opłaty kwota stanowi połowę jej dochodu rocznego z działalności handlowej. Uzasadniając skargę wskazano, że od 1991 r. w pasie drogi znajduje się wybudowany przez skarżącą budynek - kiosk handlowy od którego "odprowadza dzierżawę za użytkowanie" 40 metrowej działki i do roku 1998 r. nie miała problemów z opłatą, która była adekwatna do dochodów z działalności handlowej. Skarżąca podnosiła, że usytuowany w pasie drogi wojewódzkiej kiosk jest zlokalizowany w mało atrakcyjnym miejscu i dochody z prowadzonej działalności spadają a zdaniem skarżącej nieprawidłowe jest, przyjmowanie takiej samej stawki opłaty w sytuacji gdy prowadzący działalność handlową w innych miejscach drogi wojewódzkiej uzyskują większe dochody. Dalszą część uzasadnienia skargi poświęcono opisowi sytuacji materialnej i osobistej skarżącej, akcentując jej stan zdrowia oraz opiekę nad upośledzonym synem zaliczonym do I grupy inwalidztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do przepisu art. 21 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli nie jest sąd w zasadzie /art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ związany granicami skargi. Płaszczyznę kontroli stanowi zarówno zgodność z przepisami prawa materialnego jak i mającymi w sprawie zastosowanie przepisami postępowania. Z tego punktu widzenia skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. W przedstawionych aktach postępowania administracyjnego znajduje się zawarta dnia 29 grudnia 1995 r. pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K. a skarżącą Janiną A. "umowa użytkowania nieruchomości", którą oddano skarżącej część pasa drogowego drogi publicznej Nr 756 określonej jako "parking" w miejscowości Ch. o pow. 40 m2, w użytkowanie na okres od dnia 1 stycznia 1996 r. do dnia 31 grudnia 2000 r., pod umieszczenie obiektu handlowego - kiosku. Postanowienia par. 6 określały przypadki w których ta zawarta na czas oznaczony umowa wygasała lub mogła być rozwiązana za wcześniejszym porozumieniem. Przepis par. 3 tej umowy stanowił, że opłata za użytkowanie "parkingu" ustalona będzie każdego roku kalendarzowego na podstawie wydanej przez Dyrekcję decyzji o zajęciu pasa drogowego. Postanowienia par. 8 umowy przewidywały m. in., że w sprawach nieuregulowanych umową w zakresie określonym par. 3 zastosowanie mają przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy Kpa. W aktach sprawy znajduje się wydana w tym samym dniu, w którym zawarto umowę, tj. dnia 29.12.1995 r. decyzja z upoważnienia Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w K. zezwalającą, na wyłączenie do wyłącznego korzystania przez skarżącą pasa drogi krajowej Nr 756, w okresie od 1.01.1996 r. do 31.12.1996 r. i ustalająca opłatę za ten okres z rozłożeniem na raty, w odwołaniu do zasad ustalenia i naliczania tych opłat określonych przepisem par. 8a pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 136 poz. 670/. Wprowadzony tym rozporządzeniem par. 8 "a", przewidywał m.in., że wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego m. in. celem umieszczenia obiektów handlowych określa umowa pomiędzy zarządem drogi a właścicielem obiektu. Z akt wynika, że następnie wydane były decyzje z dnia 20.03.1997 r. i 3.06.1998 r., zezwalające na wydzielenie tej samej części pasa drogowego do wyłącznego korzystania za opłatą za okresy 1.01-31.12.1997 r. i 1.01.1998-31.12.1998 r. Z akt sprawy wynika, także, że złożenie przez skarżącą wniosku z dnia 4 maja 1999 r. "o wyrażenie zgody na dzierżawę pasa drogowego", poprzedzone zostało skierowanym do skarżącej pismem Ś. Zarządu Wojewódzkiego z dnia 22.04.1999 r. (...), powołującego się na objęcie zarządu nieruchomością, w związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 1999 r. przepisem art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./, brzmienia art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten przydał zarządowi drogi trwały nieodpłatny zarząd gruntami w pasie drogowym. Okoliczności powyższe pozostały poza ustaleniami organów obu instancji. Zaskarżona decyzja wydana została dnia 8 lipca 1999 r. tj. w przeddzień, wprowadzonej od dnia 9 lipca 1999 r. przepisem par. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. /Dz.U. nr 59 poz. 623/, zmiany brzmienia przepisu par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ Przepis par. 10a w ust. 1 wyraźnie od dnia 9 lipca 1999 r. stanowił, że za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (...) zarządca pobiera opłatę (...). Taka regulacja oznaczała, że grunty w pasie drogowym oddane podmiotom gospodarczym m. in. w dzierżawę w drodze umowy, na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami mchu drogowego i obsługi podróżnych, nie podlegały jednorazowej opłacie lecz świadczeniom określonym, wedle zasad prawa cywilnego. Natomiast już w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewidywał, iż zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo używać w drodze umowy grunty w pasie drogowym na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego lub obsługi podróżnych. Należy zatem przyjąć, że w wypadkach wydzierżawienia lub najmu gruntów w pasie drogowym, na cele określone w art. 22 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. poczynając od tej daty, świadczenia z tytułu dzierżawy lub użyczenia ustalane były w drodze cywilnoprawnej umowy, a nie w drodze decyzji, pomimo, iż wyraźnie to zostało wyartykułowane dopiero w nowym - nadanym od dnia 9 lipca 1999 r. - brzmieniu przepisu par. 10a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 77 Kpa, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, niezbędnego dla wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności nie były poczynione w sprawie ustalenia, czy cel zawartej 29.12.1995 r. umowy użytkowania części drogi publicznej, określonej jako "parking" pod wystawienie kiosku handlowego, odpowiadał w 1999 r. celom określonym art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co wyłączało by dopuszczalność ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej, czy też cel zawarcia umowy nie odpowiadał dyspozycji art. 22 ust. 2 ustawy, a decyzja administracyjna stanowiła przewidziany par. 3 umowy sposób określenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego i umieszczenia w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg. Wyjaśnienia wymagała także, z uwagi na ewentualną właściwość organów kwestia charakteru drogi określonej w zaskarżonej decyzji jako wojewódzka, a w decyzjach poprzednich jako droga krajowa. Pomimo zatem trafnego ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., że organ I instancji wadliwie policzył wysokość opłaty za ewentualne zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi, zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ulegały uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu skarżącej poniesionych kosztów postępowania oparto na przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.