II SA/Kr 1533/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta K. postanowieniem z 16.05.2012 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 62 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku M.S. , odmówił zawieszenia postępowania w sprawie toczącej się z wniosku B.S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz) na działce nr [....] obr. jw. i wjazdem na działkach nr [....] i [....] obr. jw. przy ul. [....] w K". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. warunkująca zawieszenie postępowania. Toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności nieruchomości objętej wnioskiem inwestycyjnym nie ma wpływu na postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie stanowi zagadnienia wstępnego obligującego organ do zawieszenia postępowania. Na uzasadnienie swego stanowiska organ l instancji powołał się na treść przepisów art. 63 ust. 1 i 2 cyt. na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oraz że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ przeanalizował również drugą, wskazaną przez M.S. przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że teren objęty wnioskiem inwestycyjnym znajduje się na obszarze sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia 26.10.2011 r. Nr XXVI 11/342/11. Organ ustalił w związku z tym, że wnioskowana funkcja zabudowa (mieszkalna jednorodzinna) jest zgodna z określonym w Studium przeznaczeniem terenu, zasady kształtowania zabudowy i prawidłowa obsługa komunikacyjna są zgodne z dyspozycjami wyrażonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającymi warunki konieczne uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zgodnie z informacjami Biura Planowania Przestrzennego UMK, koordynującego działania w zakresie procedur planistycznych, przewidywany termin skierowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] to pierwsza połowa lutego 2013 r. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 21.02.2012 r., a zatem maksymalny (9 miesięczny) okres zawieszenia postępowania przewidziany w art. 62 ust. 2 cyt. na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upływałby w dniu 21.11.2012 i możliwe byłoby wydanie decyzji rozstrzygającej przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M.S. , kwestionując stanowisko organu l instancji. Zdaniem żalącego się postanowienie jest zupełnie bezzasadne. Absurdem jest, pozwalanie B.S. dążyć do zabudowy przedmiotowej działki w sytuacji, gdy od 5 lat toczy się w sądzie cywilnym sprawa o zniesienie współwłasności tej nieruchomości. Wydanie zaskarżonego postanowienia zaostrza wieloletni spór miedzy stronami, a wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki złożony przez B.S. to jedynie czysta złośliwość i chęć dokuczenia żalącemu się. W ocenie M.S. organ nie uwzględnił interesu społecznego jak i jego słusznego interesu jako strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 23.07.2012 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy to wnioskodawca, a zarazem adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustaleń warunków zabudowy. Należy w związku z tym przyjąć, iż każdy podmiot spełniający wymogi określone w art. 29 i 30 k.p.a., z momentem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy uzyskuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wynika w tym przypadku z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Brak materialnoprawnych wymogów wobec wnioskodawcy skłania do uznania, iż stroną postępowania i adresatem decyzji o warunkach zabudowy może być w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zabudowy lub innego zagospodarowania jakiegoś terenu. Z kolei w myśl ust. 2 cyt. wyżej przepisu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przepis ten jest konsekwencją wywodzonego z ust. 1 powszechnego uprawnienia do uzyskania ustaleń warunków zabudowy terenu należącego do osoby trzeciej. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że istniejący spór cywilnoprawny dotyczący prawa własności (współwłasności) działki, będącej terenem inwestycji nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza bowiem jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. W świetle powyższego stanowisko organu l instancji jest prawidłowe. W zakresie istnienia drugiej przesłanki zawieszenia postępowania Kolegium również podzieliło stanowisko organu l instancji. Organ l instancji wskazał przesłanki, jakimi kierował się odmawiając zawieszenia postępowania, powołał prawidłową podstawę prawną. Dokonał również prawidłowych ustaleń. Organ odwoławczy podkreślił, że sporządzanie planu jest na wstępnym etapie procesu planistycznego. Przygotowana została jedynie koncepcja projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast na obecnym etapie nad projektem nie zostały jeszcze opracowane zapisy dotyczące przeznaczeń terenów oraz szczegółowe warunki ich zagospodarowania. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie nin. postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł M.S. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie narusza zaufanie obywateli do państwa. Wydane orzeczenie nie uwzględnia jego słusznego interesu jako strony. Stanowisko organów przyczynia się do zaostrzenia konfliktu między stronami. Nadmienił również, że decyzja ustalająca warunki zabudowy w niniejszej sprawie została wydana w czasie, gdy na mocy orzeczenia sadu powszechnego sąd w całości przekazał mu działkę [....] wraz z domem mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO w K. z 23 lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta M. K. z 16 maja 2012 r. , którym organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem B.S. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [....] obr. [....] w K. Zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego wnioskującego o zawieszenie, toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zawieszenie jest uzasadnione postępowaniem toczącym się przed sądem powszechnym w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , stanowiącej współwłasność B.S. i Skarżącego. Nadto Skarżący wskazał w zarzutach skargi, iż działka nr [....] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem została mu przyznana na własność postanowieniem częściowym Sądu Rejonowego dla [....] w K. , Wydz. I Cywilny z 7 lutego 2012 r. W ocenie skarżącego postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stanowiąc przesłankę dla jego zawieszenia. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sporną kwestią mająca kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie jest kwestia uprawnień wnioskodawcy do terenu, wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej wnioskodawca musi w takiej sytuacji legitymować się prawem własności nieruchomości, w stosunku do której wnosi o ustalenie warunków zabudowy. Ze stanowiskiem tym nie zgadzają się organy powołując przepis art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm.) W związku z tym należy wskazać, przepis prawa materialnego mający dla sprawy znaczenie tj. z art. 63 ust. 1 i 2 ww. ustawy 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) stanowiący, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1 )oraz że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Oznacza to, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada uprawnień wnioskodawcy –potencjalnego inwestora do terenu objętego wnioskiem, i jest zobowiązany na wniosek strony wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu należącego także do osoby trzeciej. Okoliczność czy wnioskodawcy – inwestorowi przysługuje prawo własności względnie inne prawo uprawniające do budowy planowanej inwestycji będzie przedmiotem badania przez organ , ale dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w W-wie z 12. 03. 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wa 22/12 , Lex 1146141, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 1695/96, LEX nr 45724; wyrok z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1701/97, LEX nr 48761). Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że niezależnie od tego czy B.S. wnioskującej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz) na działce nr [....] obr. jw. i wjazdem na działkach nr [....] i [....] obr. jw. przy ul. [....] w K. " przysługuje jakiekolwiek prawo do ww. działki nr [....] – nie ma znaczenia dla wszczętego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Nawet gdyby B.S. nie posiadała żadnego prawa do działki nr [....] wskazanej we wniosku - organ będzie mógł ustalić warunki zabudowy o ile zostaną spełnione warunki wskazane w 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji - ponieważ pomiędzy sprawą o zniesienie współwłasności działki nr [....] (toczącym się między B.S. i Skarżącym), a sprawą o ustalenie warunków zabudowy nie zachodni związek , w którym brak rozstrzygnięcia sprawy o zniesienie współwłasności ww. nieruchomości stanowiłoby przeszkodę w wydaniu pozytywnej lub negatywnej decyzji w postępowaniu toczącym się z wniosku B.S. o ustalenie warunków zabudowy - nie było również podstaw do zawieszenia tego postępowania. Nadto należy wskazać, że organy uwzględniły fakt, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w obszarze, w stosunku do którego przystąpiono do sporządzania MPZP zgodnie uchwałą Rady Miasta K. z 26.10.2011 r. nr XXVI 11/342/11. Należy się nadto zgodzić, ze stanowiskiem organów, iż w sprawie nie zachodziła jednak przesłanka z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przy czym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Należy podkreślić, że organ I instancji uzyskał z pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki U M K. z 13 kwietnia 2012 r. informację, że sporządzeni miejscowego planu dla terenu inwestycji tj. obszaru "[....] " znajduje się na wstępnym etapie procesu planistycznego, przygotowana została bowiem tylko koncepcja projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zostały opracowane zapisy dotyczące przeznaczeń dla terenu oraz szczegółowe warunki zagospodarowania, zgodnie natomiast ze studium teren inwestycji znajduje się w obszarze UC- tereny o przeważającej funkcji komercyjnej i MU – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej. Oznacza to, że wnioskowana przez B.S. do ustalenia na dz. nr [....] zabudowa nie narusza postanowień Studium dla tego obszaru. W tej sytuacji nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia prawa przez organy I i II instancji. Należy podkreślić, że ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co zostało powtórzone w konstytucyjnej zasadzie praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Nie można również uznać, że w sprawie naruszona została zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu organy uczyniły zadość ww. zasadom , dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i kierując się obowiązującym prawem wydały prawidłowe akty prawne. Nie naruszyły również słusznego interesu skarżącego, gdyż ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie przesądza iż planowana inwestycja zostanie przez B.S. zrealizowana, co organy wyjaśniły w uzasadnieniu postanowień. Tym samym nie można uznać, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Natomiast zarzut naruszenia zasady szybkości (art. 12 kpa) zobowiązujący organy do szybkiego i odformalizowanego działania należy uznać za chybiony w sytuacji odmowy zawieszenia przedmiotowego. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.