II SA/Kr 1535/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z [...] maja 2009 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w D. z [...] grudnia 2008 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie nieprawidłowości przy budowie boiska sportowego w miejscowości O. na działce nr 1 . W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że PINB w D. decyzją z [...] grudnia 2008 r. znak : [...] , na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie nieprawidłowości przy budowie boiska sportowego w m. O. z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy. Natomiast J.Z. pismem z 10 stycznia 2009 r. uzupełnionym pismami z 22 stycznia 2009 i 21 lutego 2009 r. wniósł o wznowienie postępowania ww. sprawie. Organ przedstawił uregulowania dotyczące instytucji wznowienia postępowania. Następnie stwierdził, że J.Z. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie jest bowiem ani właścicielem działki nr 1 na której zlokalizowane jest przedmiotowe boisko, ani jego nieruchomości nie sąsiadują z ww. działką. Nadto organ wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania J.Z. zarzucił, że "organ posłużył się nieprawdą", gdyż na boisku sportowym nie ma prawidłowo wykonanej podsypki z piasku jako warstwy odsączającej, nie przedstawiając na tą okoliczność żadnego dowodu. Organ podał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego "stwierdzono brak przesłanek na poparcie twierdzenia (...), że PINB posłużył się nieprawdą". Organ podniósł, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie, gdy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 145 § 1 kpa. Zatem wobec stwierdzenia, że J.Z. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, jak również, że brak jest przesłanek określonych art. 145 § 1 kpa organ odmówił wznowienia postępowania. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J.Z. zarzucając organowi l instancji, że na terenie przedmiotowego boiska nie dokonał "odkrywki" w obecności geologa, która pozwoliłaby na ustalenie składu poszczególnych warstw boiska sportowego. Nadto wskazał, że przedmiotowe boisko stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia ze względu na bliskie usytuowanie drogi publicznej, domów mieszkalnych oraz linii wysokiego napięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] lipca 2009 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest możliwe tylko w stosunku do decyzji ostatecznych i cechuje go etapowość. W pierwszym wstępnym etapie organ właściwy w sprawie bada przesłanki formalne, a więc czy wniosek o wznowienie został złożony przez uprawniony do tego podmiot, czy został złożony w ustawowym terminie i czy wnioskujący powołał przesłanki do wznowienia postępowania. Etap ten kończy się wydaniem przez organ albo postanowienia o wznowieniu postępowania albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wskazał, że z przyczyn podmiotowych wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną albo gdy złoży go strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Podzielił ustalenia organu I instancji o braku legitymacji J.Z. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB w D. z [...] grudnia 2008 r. Wskazał, że stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, art. 29 i art. 30 kpa. W ocenie organu odwoławczego interes prawny w postępowaniu administracyjnym wyznacza przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Organ wskazał, że odwołujący się nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2008 r., nadto (jak wynika z wyjaśnień odwołującego się złożonych do protokołu z 16 kwietnia 2009 r.) swoją legitymację do występowania w sprawie wywodzi z "interesu społecznego". Nadto w ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania i nie zasługują na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J.Z. . Wskazał, że nie zgadza się z wydaną decyzją, a "prawo nakłada na każdego obywatela moralny obowiązek zawiadomienia o domniemanym popełnieniu przestępstwa". Ponownie przytoczył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreślił, że w związku z nieprawidłowościami w budowie boiska występował do różnych organów administracji publicznej, jak dotąd bez rezultatu. Podał, że na terenie boiska przeprowadzono dwie wizje lokalne, ale nie zostały one przeprowadzone właściwie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei art. 149 § 3 k.p.a. przesądza, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego też organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi w doktrynie i judykaturze poglądami, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, decyzja o odmowie wznowienia może być wydana jedynie wtedy, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe, to złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną, złożenie go przez osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych, a działającą bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po upływie terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna, gdy wskazano inne niż w art. 145 i 145a k.p.a. podstawy wznowienia (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, 2007, wyd. II, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok NSA z 8 czerwca 1995 r., SA/Po 416/95, Mon.Pol. 1996, nr 7, s. 214, wyrok NSA z 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, Lex nr 43765, wyrok NSA z 13 października 1998 r., l S.A. 373/98). Złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie mający przymiotu strony, powinien skutkować wydaniem przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji takiej występuje bowiem niedopuszczalność wznowienia z tzw. przyczyn podmiotowych. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że żądanie strony musi mieć podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej - każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w W-wie z 14 kwietnia 2000r.,lll SA 1876/99). Badanie interesu prawnego następuje w pierwszym etapie postępowania, kiedy rozstrzyga się o dopuszczalności wznowienia postępowania. W konsekwencji stwierdzenie przez organ administracji publicznej braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy musi skutkować od mową wznowienia postępowania. Sąd podziela w pełni stanowisko organów co do braku interesu prawnego skarżącego do wystąpienia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2008 r. Jak wynika z akt sprawy, na skutek kolejnych pism J.Z. w których domagał się interwencji organu nadzoru budowlanego w sprawie realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu przez Gminę O. boiska sportowego, PINB w D. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące "nieprawidłowości przy budowie boiska sportowego w miejscowości O. na działce 1 realizowanej przez Gminę O". W toku postępowania przeprowadzono 7 sierpnia 2007 r. i 12 czerwca 2008 r. wizje lokalne murawy boiska, które nie wykazały wadliwego wykonania boiska. J.Z. nie uznano za stronę przedmiotowego postępowania i został jedynie zawiadomiony o jego zakończeniu i dokonanych w jego toku ustaleniach. Analiza materiału dowodowego, w szczególności oświadczenie skarżącego złożone do protokołu z 16 kwietnia 2009 r. pozwalają na ustalenie, że skarżący nie jest właścicielem ani działki nr 1 na którym zlokalizowano boisko, ani nieruchomości sąsiadujących z ww. działką. Jego zaangażowanie w sprawie wynika z faktu, że jest mieszkańcem gminy i wykazuje zainteresowanie lokalnymi sprawami. Również sam skarżący swoją legitymację do występowania w sprawie upatruje w interesie społecznym. W świetle powyższych faktów nie można uznać, że skarżący miał interes prawny we wznowieniu przedmiotowego postępowania. Skoro więc skuteczny wniosek o wznowienie postępowania może pochodzić wyłącznie od strony postępowania, a skarżącemu prawidłowo nie przyznano takiego przymiotu w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2008 r., to decyzja odmawiająca wznowienia postępowania była właściwa. Wbrew dyspozycji zawartej w art. 145 § 1 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na żadnej z wymienionych w ww. przepisie przesłanek. Jak bowiem wynika z pisma skarżącego z 21 lutego 2009 r., w którym zawarte zostało żądanie wznowienia postępowania skarżący ograniczył się do lakonicznego wskazania, że "organ posłużył się nieprawdą", stwierdzając, że "podsypka z piasku jest o luźnej konsystencji". Takie sformułowanie prowadzi do konstatacji, że ww. pismo skarżącego stanowiło jedynie dalszą polemikę z ustaleniami organów administracji publicznej odnośnie prawidłowości realizacji inwestycji. Przedstawionych zarzutów pod adresem decyzji z [...] grudnia 2008 r. nie można było zaklasyfikować jako odpowiadającej którejś z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).