II SA/Kr 1535/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 października 2015 r. znak [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie samowolnej budowy muru oporowego o długości 8,70 m i 5,30 m (na zaokrągleniu), grubości 0,25 m i wysokości zamiennej 1,04 m do 1,30 m – całość zlokalizowana na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. , gmina M. postanowił wstrzymać roboty budowlane przy budowie wskazanego muru oporowego, gdyż były one prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nałożył na inwestora J.G. obowiązek dostarczenia do siedziby organu w terminie 6 miesięcy dokumentów dotyczących budowy muru oporowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że konstrukcją oporową jest budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że konstrukcje oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu. Organ uznał, że realizacja przedmiotowej konstrukcji oporowej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor przystępując do wykonania prac nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 29 – 30. Przepisy Prawa budowlanego dopuszczają możliwość legalizacji takiego obiektu pod warunkiem spełnienia określonych wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że jest możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie gdyż wymogi, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego są spełnione czyli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że jeśli inwestor dostarczy żądane dokumenty w terminie to zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej i termin jej wniesienia. W przypadku niespełnienia obowiązków organ wyda nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na to postanowienie J.G. wniósł zażalenie zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, a szczególnie ich niezgodność z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto zarzucił naruszenie art. 123 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2 października 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego jak również regulacja zawarta w art. 48 Prawa budowlanego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Na brak możliwości zaskarżenia takiego postanowienia wskazuje stanowisko zarówno orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1804/14), jak i doktryny (P. –F.A. (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX 2014 - dostęp elektroniczny). Nie ma tutaj podstaw do stosowania art. 50 ust. 5 przez analogię. Postanowienie takie podlega jednak ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji, zatem jego prawidłowość, zgodnie z dyspozycją art. 142 K.p.a. może być przez stronę kwestionowana na etapie wnoszenia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, a później także na etapie skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Kontrola taka może obejmować także kwestię określenia długości terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji lub jego nieprzedłożenia. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.G. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez przyjęcie, że skarżący wykonał inwestycję muru oporowego oraz, że roboty budowlane wykonał bez pozwolenia na budowę. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z 25. 07. 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd - nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia - bada legalność zaskarżonej decyzji/postanowienia pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w przedmiocie niedopuszczenia zażalenia. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z zażaleniem wniesionym przez J.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu N. z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu określonych w nim obowiązków uznał, że zażalenie to jest niedopuszczalne. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia oparte na przepisie art. 134 K.p.a. jest podejmowane we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu, natomiast organ na tym etapie postępowanie nie bada czy wniesione odwołanie lub inny środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadnione. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jakkolwiek w treści art. 134 K.p.a. jest mowa o odwołaniu, ma on również zastosowanie w sytuacji wniesienia do organu zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (11 rozdział) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań - a zatem odpowiednio należy stosować art. 134 K.p.a. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania (odpowiednio - jak w kontrolowanej sprawie - zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W rozpatrywanym sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, ponieważ przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 27 lipca 2015 r. nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji. Postanowienie takie nie kończy postępowania w sprawie prowadzonych przez skarżącego robót budowlanych, polegających na budowie muru oporowego o długości 8,70 m i 5,30 m (na zaokrągleniu), grubości 0,25 m i wysokości zamiennej 1,04 m do 1,30 m – całość zlokalizowana na terenie działki nr [...] w miejscowości Z, gmina M. Zgodnie z przepisem art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo budowlane przewiduje szereg przypadków wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków na mocy postanowienia organu nadzoru budowlanego, l tak, postanowienia wydawane są w trybie art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy, jednakże jedynie przepis art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Oznacza to, że stronie nie służy zażalenie na postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, skoro w przepisie tym nie przewidziano takiego prawa. W tej sytuacji [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo w oparciu o przepis art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu l instancji z 27 lipca 2015 r. wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4. 11. 2010 r, sygn. akt II SA/Lu 488/10). Z tych względów – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – stosownie do art. 142 K.p.a., postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji kończącej w sposób merytoryczny lub niemerytoryczny postępowanie w sprawie. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1599/08, nie publ., postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1169/10, Lex nr 643638). Zatem brak możliwości złożenia zażalenia we wskazanych okolicznościach nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej ponieważ zgodnie z treścią art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. A zatem, o ile skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych kwestionowanym postanowieniem organu l instancji, organ ten winien wydać decyzję co do istoty sprawy, od której służy odwołanie, w ramach którego można zaskarżyć także postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązków. Tak więc Prawo budowlane przewiduje możliwość badania legalności postanowienia z art. 48 ust. 2 i ust. 3, lecz na późniejszych etapach postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.