II SA/Kr 1536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie WSA: Kazimierz Bandarzewski ( spr. ) Jacek Bursa Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. C., A. C., i innych na uchwałę Rady Gminy Kamienica z dnia 31 października 2013 r., Nr XXIX/216/13 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica w obrębie działki ewidencyjnej 2329 w miejscowości Kamienica, stanowiącej drogę gminną Nr K 340196 oznaczoną symbolem 5.2 KDD I. odrzuca skargę A. C., D. B., i innych II. oddala skargę Z. C.. Rada Gminy Kamienica w dniu 31 października 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXIX/216/13 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica w obrębie działki nr 2329 w miejscowości Kamienica, stanowiącej drogę gminną Nr K 340196 oznaczoną symbolem 5.2 KDD. Mieszkańcy Osiedla [...] w Kamienicy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę. Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Gminy Kamienica do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Skarżący podnieśli, że Rada Gminy w Kamienicy uchwałą nr XXVIII/206/13 na wniosek jednego mieszkańca osiedla [...] w Kamienicy, pomimo sprzeciwu 30 mieszkańców tego osiedla wyłączyła część drogi [...] w Kamienicy stanowiącej działkę nr 2329 z kategorii dróg gminnych, natomiast kolejną uchwałą nr XXIX/216/13 wszczęła postępowanie w obrębie działki nr 2329 w sprawie zmiany kategorii drogi gminnej 5.2. KDD na tereny drogi wewnętrznej 5.3 KDW. Obydwie uchwały Rady Gminy w Kamienicy zostały podjęte z naruszeniem prawa. Po pierwsze brak było pozytywnej opinii wójta Gminy Kamienica. Uchwała powyższa nie była inicjowana przez wójta Gminy Kamienica, w związku z tym wymagała jego opinii, co naruszyło § 50 pkt 3 Statutu Gminy Kamienica. Wyłączenie drogi, czy jej części z kategorii dróg gminnych, wymagała zgodnie z art. 10 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), opinii Zarządu Powiatu w Limanowej, czego brak było przy podejmowaniu ww. uchwały. Ponadto naruszono przepis art. 1 ustawy z dnia 6 maja 1987 r. ustawy o konsultacjach społecznych i referendum, gdyż zmiana kategorii drogi gminnej [...] na drogę wewnętrzna naruszyła interesy 30 sprzeciwiających się obywateli i warunki ich życia. Zmiana kategorii tej drogi na niższą pozbawiła uregulowania stanu prawnego drogi z wpisaniem do Księgi Wieczystej pasa drogi wg. stanu na 31 grudnia 1998 r., a tym samym właścicielem drogi nie jest gmina, tylko ponad 20 spadkobierców, co bardzo skomplikuje zarządzaniem tą drogą nie mówiąc o ponoszeniu kosztów utrzymania tej drogi. Dodatkowo nieuregulowany stan prawny drogi może doprowadzić do różnych działań ze strony współwłaścicieli miedzy innymi blokowanie drogi (co miało miejsce wcześniej na tej drodze), co ogranicza poruszanie się użytkowników na tej drodze. Naruszony został tym samym interes skarżących i warunki ich życia. Potwierdzeniem niezgodności z przepisami prawa przy podejmowaniu ww. uchwał Rady Gminy Kamienica jest orzecznictwo sądowoadministracyjne miedzy innymi rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNK.I.4130.105.2011 Wojewody Świętokrzyskiego w sprawie nieważności uchwały Rady Miejskiej X zmieniającej kategorię drogi gminnej na wewnętrzną, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 125/06 i wiele innych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kamienica wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kamienica z dnia 31 października 2013 r. Nr XXIX/216/13 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica w obrębie działki nr 2329 w miejscowości Kamienica, stanowiącej drogę gminną Nr K 340196 oznaczoną symbolem 5.2 KDD. Wójt Gminy Kamienica uznał za uzasadnione zarzuty sformułowane w skardze, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do rażącego naruszenia zarówno przepisów powszechnie obozujących, w szczególności ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również postanowień obowiązującego w Gminie Kamienica Statutu tj. § 50 pkt 3 Regulaminu Pracy Rady Gminy Kamienica stanowiącego zał. Nr 6 do Statutu Gminy Kamienica nakładającego obowiązek uzyskania opinii Wójta dla projektu uchwały w przypadku kiedy podmiotem inicjującym nie jest Wójt Gminy. Wobec dokonanych przez Radę Gminy Kamienica naruszeń obowiązującego prawa żądanie wyeliminowania przedmiotowych uchwał Wójt uznał za w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), kontroluje legalność uchwał organów samorządu terytorialnego podejmowanych z zakresu administracji publicznej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest, po pierwsze, spełnienie wymogów formalnych skutkujących nadaniu skardze dalszego biegu, a po drugie przestrzeganie treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę wnieśli skarżący: Z. C., A. C., W. S., J. Z., L.Z., J. F., K. F., J. P., D. B., J. B., T. M., B. M., I. Z., M. Z., G. Z., G. S., E. S., S. S., I. W., D. M., M. C., J. C., J. A., F. S., K. M., P. M., E. C., W. C.. Jednym z obowiązków skarżących jest uiszczenie wymaganego wpisu od skargi. Skarżąca A. C. została wezwana pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej A. C. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżąca nie uiściła wpisu. Skarżący D. B. i J. B. zostali odrębnymi pismami z dnia 7 listopada 2014 r. wezwani do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącym D. B. i J. B. w dniu 13 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 20 listopada 2014 r. Skarżący nie uiścili wpisu. Skarżący B. M. i T. M. zostali wezwani pismami z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącym B. M. i T. M. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżący nie uiścili wpisu. Skarżąca G. S. została wezwana pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej G. S. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżąca nie uiściła wpisu. Skarżąca E. S. została wezwana pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej E. S. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżąca nie uiściła wpisu. Skarżący S. S. został wezwany pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu S. S. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżący nie uiścił wpisu. Skarżąca I. W. została wezwana pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej I. W. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżąca nie uiściła wpisu. Skarżąca D. M. została wezwana pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej D. M. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżąca nie uiściła wpisu. Skarżący J. A. został wezwany pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu J. A. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżący nie uiścił wpisu. Skarżący K. M. został wezwany pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu K. M. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżący nie uiścił wpisu. Skarżący P. M. został wezwany pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu P. M. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżący nie uiścił wpisu. Skarżący W. C. został wezwany pismem z dnia 7 listopada 2014 r. do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu W. C. w dniu 12 listopada 2014 r. Zatem termin do uzupełniania braków formalnych skargi wskazanych w wezwaniu upływał z dniem 19 listopada 2014 r. Skarżący nie uiścił wpisu. W stosunku do ww. skarżących, zgodnie z art. 220 § 3 P.p.s.a. skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Tym samym skoro ww. skarżący pomimo prawidłowego wezwania do uiszczenia wpisów sądowych oraz pouczenia o skutkach prawnych niewykonania powyższej czynności we wskazanym terminie, wpisów tych nie uiścili, to w stosunku do tych skarżących skarga, na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a. – podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis nakazuje, aby skargę na uchwałę organu gminy poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący: W. S., J. Z., L.Z., J. F., K. F., J. P., I. Z., M. Z., G. Z., M. C., J. C., F. S. i E. C. takiego wezwania nie dokonali. Tym samym skarga skarżących: W. S., J. Z., L.Z., J. F., K. F., J. P., I. Z., M. Z., G. Z., M. C., J. C., F. S. i E. C. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z brakiem wyczerpania toku postępowania poprzedzającego wniesienie takiej skargi nakazanej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jedynie skarga Z. C. została wniesiona po wezwaniu przez tą skarżącą do usunięcia naruszenia prawa i po uiszczeniu wpisu sądowego. Skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Kamienica z dnia 31 października 2013 r. Nr XXIX/216/13 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica w obrębie działki ewidencyjnej 2329 w miejscowości Kamienica, stanowiącej drogę gminną Nr K 340196 oznaczoną symbolem 5.2 KDD. W dalszej części uzasadnienia uchwała ta będzie określana w skrócie "planem miejscowym". Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest skargą powszechną, przysługująca każdemu (każdemu mieszkańcowi gminy). Skargę tą skutecznie może wnieść tylko ten, którego interes prawny chroniony przepisem rangi ustawowej został naruszony daną uchwałą lub innym aktem organów gminy z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1861/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/12). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, w związku z tym w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącą naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05). W związku z powyższym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy wskazana przez skarżącą argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła lub narusza jej interes prawny, a tym samym także ustalenie, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącej już został naruszony lub w inny sposób ograniczony. Na tą okoliczność skarżąca podnosi, że zmiana kategorii drogi zmienia warunki życia co najmniej 30 skarżących. Podaje dalej, że zmiana kategorii drogi na niższą pozbawia uregulowania stanu prawnego drogi z wpisaniem do księgi wieczystej pasa drogi wg. stanu na 31 grudnia 1998 r., a tym samym właścicielem drogi nie jest dalej gmina, tylko ponad 20 spadkobierców, co bardzo skomplikuje zarządzaniem tą drogą nie mówiąc o ponoszeniu kosztów utrzymania tej drogi. Dodatkowo nieuregulowany stan prawny drogi może doprowadzić do różnych działań ze strony współwłaścicieli miedzy innymi blokowanie drogi (co miało miejsce wcześniej na tej drodze), co z kolei ogranicza poruszanie się użytkowników na tej drodze. Naruszony został tym samym interes skarżących i warunki ich życia. Podniesiona argumentacja nie pozwala na przyjęcie, że w stosunku do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dla działki nr 2329 w miejscowości Kamienica, został naruszony interes prawny skarżącej. Żaden przepis obowiązującego prawa nie stanowi, że ktokolwiek chroniony jest prawem uniemożliwiającym wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie określa przeznaczenia działki nr 2329 w planie miejscowym, ani tym bardziej jej kategorii, ale stanowi tylko o wszczęciu postępowania planistycznego, którego efektem może być projekt uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. Nawet miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga o kategorii drogi oraz nie może zmienić takiej kategorii. Nie ma także przepisu zakazującego organom gminy przystępowania do procedury uchwalania lub zmiany uchwalonego planu miejscowego. Sama uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub jego zmiany nie musi doprowadzić do uchwalenia takiego planu. Taka uchwala stanowi podstawę dla organu wykonawczego do podjęcia dalszych czynności związanych z procedurą planistyczną. Natomiast to, jakie czynności i czy w ogóle zostaną one podjęte zależy już od wójta i rady gminy w kolejnych etapach procedury planistycznej. Sąd jeszcze raz wskazuje, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes prawny danej osoby zostaje naruszony konkretnym podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sama skarżąca musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. To bowiem sama skarżąca ma wskazać, że ona uważa podjętą uchwałę za naruszającą jej interes prawny. W ocenie Sądu naruszenia tego interesu nie ma i nie wskazała na niego sama skarżąca. W istocie argumentacja skargi dotyczy przede wszystkim innej uchwały, której rozpoznanie przekazano do wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i o takim rozłączeniu spraw skarżąca posiada wiedzę. Rekapitulując należy wskazać, że skoro zaskarżona uchwała jedynie wszczynająca procedurę uchwalenia planu miejscowego nie narusza interesu prawnego skarżącej, tym samym skarżącą nie posiada skutecznej legitymacji do zaskarżenia tej uchwały. To zaś skutkuje tym, że Sąd nie może przejść do dalszej oceny i zbadania zachowania procedury podejmowania tej uchwały. Stąd też dalsze rozważania co do meritum ustaleń zaskarżonej uchwały są w tej sprawie niedopuszczalne. Tym samym Sąd w tej sprawie zobowiązany był, wobec nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę - stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddalić.