II SA/Kr 1536/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S.R.-M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala. W dniu 24 lutego 2016 r. Starosta S. decyzją z dnia 24 lutego 2016 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. i M. S. pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego, rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budowę murów oporowych na działkach nr ewid. [...], [...] obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31.03.2016 r. W dniu 20 kwietnia 2016 r., S. R. – M., reprezentowana przez H. R. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 24 lutego 2016 r. Następnie w dniu 25 lipca 2016r. S. R. –M. , działając przez H. R. wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty S. z dnia 24 lutego 2016r. znak: [...]. przez wstrzymanie wszelkich prac wykonywanych przez inwestora w terenie objętym ww. decyzją na okres prowadzonego postępowania odwoławczego z jego wniosku o wznowienie postępowania z dnia 20 kwietnia 2016r. Wyjaśniła, że na terenie objętym decyzją z dnia 24 lutego 2016r. rozpoczęto prace z wykopami koparką, nie ma tablicy informacyjnej, a prace rozpoczęto na terenie nie będącym własnością inwestora. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 z późn. zm.), Starosta S. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 24 lutego 2016r. znak: [...]. Organ I instancji przeanalizował argumenty wnioskodawcy dotyczące wznowienia i uchylenia decyzji zawarte w jego pismach, tj.: - w zakresie części graficznej projektu zagospodarowania działki: złe oznaczenie skali (1:100) w metryce projektu; niezgodne z prawdą wskazanie wodociągu na działce nr ewid. [...]; braku zachowania odległości 12 m pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym oznaczonym cyfrą 4 na planie realizacyjnym, a istniejącym budynkiem na działce nr ewid. [...]; złe/brak wskazanie obszaru oddziaływania obiektu; odległość między projektowanym budynkiem, a budynkiem oznaczonym cyfrą 5 wynosząca 8 m jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanym które wskazują, że odległość między tymi budynkami winna wynosić 12 m; - w zakresie granic i własności nieruchomości: brak wyznaczenia granic pomiędzy działką [...], a działkami nr ewid. [...], [...]; niezgodność wskazania granic działek na mapie do celów projektowych; teren od strony południowo-wschodniej projektowanego budynku nie należy do inwestora, a jest własnością współwłaścicieli siedliska [...] ; cześć terenu inwestycji winna być oddana prawowitym właścicielom działek; brak wskazania służebności gruntowej na mapie jest nieprawdą. Ponadto wnioskodawca stwierdził, że projektowane mury oporowe niszczą lokalny krajobraz. Organ I instancji stwierdził, że złe wskazanie skali w metryce projektu, nieprawidłowe wskazanie przebiegu wodociągu na działce nr ewid. [...], brak wyznaczenia granic pomiędzy działkami nr ewid. [...], a działkami inwestycji, brak zachowania odległości 12 m pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym, a budynkiem zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] nie mogą być przyczyną uchylenia decyzji. Na działce nr ewid. [...] nie projektuje się bowiem obiektów budowlanych, tym samym złe wskazanie przebiegu wodociągu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zachodzi obowiązek ustalania granic, błędy literowe (skala rysunku) nie wpływają na obiekty, na które zostało wydane pozwolenie na budowę. Zdaniem organu, na rozstrzygnięcie nie może mieć też odległość pomiędzy istniejącymi obiektami nie objętymi decyzją o pozwoleniu na budowę znak: [...] - budynek gospodarczy nr 4. Organ I instancji stwierdził również, że kwestia wpływu projektowanej inwestycji na krajobraz jest subiektywnym odczuciem każdego człowieka, bez wskazania wyraźnych regulacji prawnych zabraniających realizację w/w obiektów nie sposób uznać, że powyższe jest wystarczającą przesłaną do uchylenia decyzji. Organ dodał przy tym, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, było prowadzone z udziałem stron graniczących z tymi obiektami. Ponadto organ I instancji podniósł, że określając strony w postępowaniu sam wyznaczył obszar oddziaływania, uwzględniając przy tym właściciela działki nr ewid. [...] za jedną z jego stron. Tym samym zarzut odnoszący się do błędnego wskazania obszaru oddziaływania przez projektanta nie uzasadnia wstrzymania wykonania ww. decyzji. Poza tym zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym sporządzonym przez osoby uprawnione, budynek projektowany oraz istniejący oznaczony cyfrą 5, zakwalifikowano do budynków nie rozprzestrzeniających ognia, tym samym odległość między nimi spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast argumenty dotyczące kwestii własnościowych działek i ich przebiegu granic mogą być, zdaniem organu, rozwiązane jedynie na drodze cywilno-prawnej. Tymczasem H. R. nie przedłożył żadnych dokumentów, które kwestionowałyby przebieg granic wskazanych na mapie do celów projektowych, a jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek, na których ma być realizowana inwestycja. Dane te, spójne z ewidencją gruntów, nie budzą wątpliwości. Działki te również posiadają założoną księgę wieczystą nr [...], zgodnie z którą ich właścicielem jest A. S. Odnosząc się do zarzutu braku udziału strony w postępowaniu bez swojej winy (art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ I instancji stwierdził, że S. R.-M. była uznana za jedną ze stron postępowania, do których były kierowane pisma w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wszystkie listy wysłane do S. R.-M. zostały dostarczone w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto sam brak udziału strony postępowania nie może być przesłanką wstrzymania wykonania decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie podał wiarygodnych przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty S. z dnia 24 lutego 2016r. znak: [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I Instancji H. R. wniósł o jego uchylenie oraz wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia 24 lutego 2016r. znak: . [...], jak i postępowania w sprawie wstrzymania wykonania w/w decyzji. Postanowieniem z dnia 6 października 2016r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty S. z dnia 8 sierpnia 2016r. znak: [...]. Organ II instancji stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie Starosta S., dysponując posiadanym przez siebie materiałem dowodowym ustalił, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 24 lutego 2016r. znak: [...], to słusznie orzekł o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, o fakcie, iż rzeczywiście nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji świadczy okoliczność, że Starosta S. 11 sierpnia 2016r. orzekł o odmowie wznowienia postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, organ odwoławczy także nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty S. z 24 lutego 2016r., znak: .. Organ II instancji dodał, że prawidłowość orzeczenia Starosty S. o odmowie uchylenia ww. decyzji własnej z dnia 24 lutego 2016r., badana jest w prowadzonym przed Wojewodą [...] postępowaniu pod znakiem: [...]. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody [...] H. R. , działający w imieniu S. R.-M., wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że projektowana zabudowa wchodzi na teren nie należący do inwestora i choćby z tych względów rozbudowa jest niemożliwa, co uzasadnia uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda ponownie zwrócił uwagę, że w postępowaniu o wznowienie zapadła nieostateczna decyzja o odmowie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwana "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanego przepisu, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia 24 lutego 2016 r. znak: [...], którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. i M. S. pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego, rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budowę murów oporowych na działkach nr ewid. [...], [...] obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31.03.2016 r. Podstawą do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie jest art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na wstępie podkreślić należy, że termin "okoliczności sprawy", wskazany w art. 152 § 1 k.p.a., jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody czy argumenty przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10, http oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/11, lex nr 1155904). Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14, organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżąca jako przesłankę wznowienia wskazała na zarzut braku udziału strony w postępowaniu bez swojej winy - art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast jak wynika z przedstawień organu I instancji, skarżąca była uznana przez organ za jedną ze stron postępowania, do której były kierowane pisma w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że wszystkie listy wysłane do skarżącej zostały dostarczone w rozumieniu k.p.a. Czyni to wątpliwą już samą przesłankę wznowienia, nie mówiąc o pozostałych argumentach wnioskodawcy, odpartych przez organ I instancji. W tym miejscu stwierdzić trzeba, że organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do tej okoliczności, jak i do pozostałej argumentacji organu I instancji, jedynie ogólnie wskazując na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Jednakże okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, w sposób wyjątkowy pozwalają na takie skrótowe odniesienie się do zarzutów wnioskodawcy. Chodzi tutaj bowiem o fakt wydania przez organ I instancji odrębnie decyzji ( jeszcze nieostatecznej) o odmowie wznowienia postępowania, a więc zapadłej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., któremu to faktowi skarżąca nie zaprzeczyła. W ocenie Sądu, okoliczność ta zwalnia tak organ odwoławczy, jak i Sąd, do szczegółowego odnoszenia się do argumentacji wnioskodawcy. Jak bowiem zauważa Hanna Knysiak- Molczyk w Komentarzu do art. 152 k.p.a. /publ. Lex/el./: "Trafne wskazówki co do wykładni art. 152 § 1 dał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2008 r., II SA/Kr 648/08, LEX nr 521343: "Wykonanie decyzji nie zostaje wstrzymane na podstawie art. 152 k.p.a. z mocy prawa. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Norma z art. 152 k.p.a. winna być oceniana w zestawieniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku, o jakim mowa w art. 151 § 2 k.p.a.". Skoro zatem w sprawie doszło do odmowy wznowienia postępowania w I instancji, to mimo tego, że decyzja ta nie jest ostateczna, kreuje ona, w ocenie Sądu, brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, której dotyczyło postępowanie o wznowienie. Skoro bowiem organ I instancji odmówił wznowienia, to brak jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że na obecnym etapie może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. W odniesieniu do kwestii nieostateczności decyzji o odmowie wznowienia - gdyby sytuacja się zmieniła w przyszłości i doszłoby do skutecznego wznowienia postępowania, w zmienionych okolicznościach sprawy wnioskodawca będzie mógł ponowić wniosek. Sąd w niniejszym składzie reprezentuje tutaj pogląd wyrażony przez wspomnianą już Hannę Knysiak – Molczyk (komentarz op.cit): "Wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej ma w założeniu charakter prowizoryczny, a jego przesłanka, zweryfikowana zrazu negatywnie, może w miarę czynienia ustaleń w toku wznowionego postępowania zaistnieć albo odwrotnie: prawdopodobieństwo, o którym mowa w art. 152 § 1, może, mimo że na początku rysowało się wyraźnie, zmniejszać się lub nawet odpaść. Z tą drugą sytuacją będziemy mieć do czynienia w szczególności wtedy, gdy organ prowadzący wznowione postępowanie na początku wstrzymał wykonanie decyzji dotychczasowej, a potem – dysponując już pełnym materiałem dowodowym – jednak nie znajduje podstaw do jej uchylenia i nieostateczną decyzją tego uchylenia odmawia (np. w związku z upływem terminu określonego w art. 146 § 1). Z uwagi na te uwarunkowania wydaje się, że nie należy wykluczać dopuszczalności uchylenia lub zmiany postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 w razie następczego zaistnienia lub odpadnięcia relewantnej przesłanki". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.