II SA/Kr 154/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi R. S. na postanowienie nr 896/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 listopada 2023 r., znak: WSE.7722.45.2023.NWOJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l Instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 154/24 UZASADNIENIE Postanowieniem nr 313/23 z dnia 4 sierpnia 2023 r., znak: NB.52.5.5.2022, wydanym m.in. na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nałożył na R. S. grzywnę (10 000 zł) w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania – określonego w tytule wykonawczym z dnia 2 lutego 2023 r. – obowiązku wyłączenia w całości z użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z., a także: 1) umieszczenia na budynku zawiadomienia informującego o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia oraz o zakazie użytkowania, 2) wykonania zabezpieczenia budynku przez wykonanie stałego zabezpieczenia (ogrodzenia) wokół budynku w sposób uniemożliwiający przedostanie się w jego rejon osobom trzecim. Postanowieniem nr 896/2023 z dnia 8 listopada 2023 r., znak: WSE.7722.45.2023.NWOJ, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) – po rozpatrzeniu zażalenia R. S. – Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy – po zleceniu organowi pierwszej instancji uzupełnienia materiału dowodowego o sprawdzenie wykonania egzekwowanego obowiązku – wskazał, że egzekwowany obowiązek został wykonany tylko częściowo. Co prawda podczas kontroli w dniu 9 listopada 2021 r. nie stwierdzono, aby budynek był użytkowany, a z ustaleń kontroli w dniu 19 września 2023 r. nie wynika, aby coś się w tym zakresie zmieniło, jednakże powstałe ogrodzenie – w świetle m.in. zdjęcia nr 9 (załącznik nr 1 do protokołu kontroli z dnia 19 września 2023 r.) – jest konstrukcją prowizoryczną, nie jawi się jako odpowiednio trwałe i nie zabezpiecza odpowiednio budynku przed dostępem osób trzecich. Odnosząc się do nałożenia maksymalnej kwoty grzywny, organ odwoławczy wskazał na jednorazowość grzywny (art. 121 § 4 u.p.e.a.), datę wymagalności obowiązku (2 października 2021 r.) oraz źródło obowiązku (wydana na podstawie art. 68 Pb decyzja z rygorem natychmiastowej wykonalności, z której wynika, że: "północna część połaci dachowej zapada się [...]; obiekt znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym, a ponieważ przylega bezpośrednio do ulicy [...] stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia osób trzecich"). W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze R. S. wniósł o uchylenie postanowienia MWINB i poprzedzającego go postanowienia PINB, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 119 ustawy u.p.e.a. przez jego zastosowanie mimo wykonania nałożonych obowiązków; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, niewykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło odpowiednie uzasadnienie i skutkowało uznaniem, że nałożone obowiązki nie zostały wykonane w całości; 3) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: brak uzasadnienia, dlaczego wykonane ogrodzenie "nie jest odpowiednio trwałe i jest konstrukcją prowizoryczną"; 4) art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia o czynnościach kontrolnych, w szczególności w dniu 19 września 2023 r., oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie otrzymał protokołu kontroli z dnia 19 września 2023 r. i nie powiadomiono go o zgromadzonym materiale dowodowym. Organy kwestionują sposób ogrodzenia, ale nie dały szansy na jego poprawienie, bo nie przedstawiły żadnych wytycznych co do parametrów i materiałów, rysunku technicznego lub projektu. Tymczasem budynek został w całości wyłączony z użytkowania już wiele lat temu, jest niezamieszkały i niewykorzystywany do żadnej działalności, na stałe zamknięty, oznaczony tablicami ostrzegawczymi i zabezpieczony ogrodzeniem (od strony parkingu – profesjonalnymi przęsłami ogrodzeniowymi używanymi na budowach; od strony drogi publicznej – siatką leśną często używaną do grodzenia placów budów, przytwierdzoną na stałe do stempli budowlanych). Od strony drogi publicznej wszystkie otwory drzwiowe i okienne (w parterze) zabito deskami. Na placu przed budynkiem od wielu lat funkcjonuje całodobowy parking, a nadzorujące go osoby sprawowały i sprawują fizyczną ochronę przed dostępem osób trzecich do budynku, co przesądza o braku zagrożenia dla osób i mienia. Niezależnie od powyższego – z ostrożności procesowej – skarżący podał w wątpliwość współmierność grzywny do naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi jest postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie Skarga jest uzasadniona z powodów w niej wskazanych. Istota postępowania egzekucyjnego w administracji, charakter środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia oraz warunki formalne jej nałożenia zostały wyczerpująco wyjaśnione przez organ w zaskarżonym postanowieniu i co do zasady poglądy tam przedstawione są prawidłowe, zatem nie ma konieczności przytaczania ich ponownie w tym miejscu. Przypomnieć tylko należy, że zgodnie z art.119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się między innymi, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie natomiast z art. 121 § 2 i 4 u.pe.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do osób fizycznych kwoty 10 000 zł, zaś jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W niniejszej sprawie, ostateczną decyzją nr 219/21 PINB w Zakopanem z dnia 30 sierpnia 2021 r., na skarżącego zostały nałożone trzy obowiązki (określone następnie w tytule wykonawczym z dnia 2 lutego 2023 r.): 1. wyłączenia z użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z., 2. umieszczenia na budynku zawiadomienia informującego o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia oraz o zakazie użytkowania, 3. wykonania zabezpieczenia budynku przez wykonanie stałego zabezpieczenia (ogrodzenia) wokół budynku w sposób uniemożliwiający przedostanie się w jego rejon osobom trzecim. Poza sporem pozostaje, że obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania został wykonany, co potwierdza organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Co do wykonania obowiązku umieszczenia na budynku zawiadomienia informującego o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia oraz o zakazie użytkowania, organ II Instancji nie wypowiedział się, natomiast z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na ogrodzeniu umieszczonym wokół budynku znajdują się tablice (czarne litery na żółtym tle) o treści: "Budynek grozi zawaleniem zakaz przebywania" oraz (odręczne dopiski): "Uwaga stan zagrożenia ludzi i mienia. Zakaż użytkowania." – protokół kontroli z 19 września 2023 r., sporządzony przez organ I instancji na zlecenie organu II Instancji. Zatem uznać należy, że także i ten obowiązek został wykonany. Co do wykonania ostatniego z obowiązków, w przywołanym wyżej protokole kontroli wskazano, że "wokół budynku zlokalizowanego na działce ewid. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. znajduje się ogrodzenie." Powodem natomiast nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zdaniem organu II Instancji to, że" powstałe ogrodzenie nie jest odpowiednio trwałe, jest konstrukcją prowizoryczną, co obrazują zdjęcia dołączone do protokołu (vide m.in. zdjęcie nr 9 stanowiące załącznik do protokołu kontroli z dnia 19 września 2023 r.) i nie zabezpiecza odpowiednio budynku przed dostępem osób trzecich." Jest to w zasadzie całość uzasadnienia faktycznego dotyczącego niewykonania całości obowiązku przez zobowiązanego. Z przywołanej przez organ dokumentacji fotograficznej, jak i z samego protokołu kontroli wynika, że budynek został ogrodzony. Od strony drogi rodzajem siatki ("siatką leśną" jak wskazuje skarżący), zaś z pozostałych stron różnego rodzaju metalowymi przęsłami ogrodzeniowymi. Od strony drogi publicznej wszystkie otwory drzwiowe i okienne na parterze zabito deskami. Na fotografii nr 9 widoczne są dwa przęsła ogrodzeniowe (stanowiące prawdopodobnie narożnik ogrodzenia), które nie są ze sobą zespolone. Jednak z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w żadnym stopniu nie wynika, czy organ kwestionuje tylko ten mankament ogrodzenia - widoczny na zdjęciu nr 9 - czy też prawidłowość wykonania ogrodzenia jako całości. Jeżeli organ twierdzi, że jeden z obowiązków nie tyle nie został wykonany, co nie został wykonany należycie, to powinien szczegółowo opisać i uzasadnić dlaczego uważa, że "ogrodzenie nie jest odpowiednio trwałe", a w konsekwencji co należy uczynić aby ogrodzenie stało się odpowiednie. W szczególności gdy organ równocześnie wskazuje zobowiązanemu, że od obowiązku uiszczenia grzywny może się on uwolnić poprzez wypełnienie nałożonego obowiązku. Jeśli zatem grzywna rzeczywiście ma służyć przymuszeniu zobowiązanego do prawidłowego i całościowego wykonania obowiązku, to zobowiązany musi wiedzieć co konkretnie powinien jeszcze uczynić. Obecnie bowiem stan faktyczny wyłaniający się z akt sprawy jest taki, że skarżący wykonał w niekwestionowany sposób dwa obowiązki (wyłączenie budynku z użytkowania oraz umieszczenie tablic ostrzegawczych). Natomiast co do trzeciego obowiązku tj. ogrodzenia budynku, które jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, to nie sposób jednak przyjąć, że ogrodzenia tego wokół budynku nie ma. Jeżeli zatem organ twierdzi, że nie zabezpiecza ono wystarczająco budynku przed dostępem osób trzecich, to powinien wskazać jaki jest stan pożądany, tak aby zobowiązany mógł się do wskazówek tych zastosować. Będzie to obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nadto, skoro kwestionowany jest sposób wykonania zabezpieczeń, to organ winien rozważyć potrzebę skontrolowania obiektu w obecności zobowiązanego i wskazania w terenie na konieczne do poprawienia lub wymiany elementy ogrodzenia. W szczególności podkreślenia wymaga, że skarżący -co do zasady- obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nie zlekceważył, ale być może jeden z tych obowiązków został wykonany nie do końca poprawnie. Na podstawie zdjęcia nr 9 nie jest jednak możliwe wiążące wypowiedzenie się w tej sprawie przez Sąd. Postępowanie egzekucyjne nie jest celem samym w sobie, ale ma zmierzać do osiągnięcia skutku w postaci prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków. Na zasadzie art. 18 pkt. 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to obowiązek stosowania przez organ art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 3 Kpa, którym to przepisom organ w niniejszej sprawie uchybił. Wobec zatem naruszenia przepisów postępowania zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. Postanowienie organu I Instancji zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.