II SA/Kr 1540/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Wojewody z dnia 18 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.Z. kwotę 5.117,00 zł (pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] Starosta T. , działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 2 pkt 2 ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w wysokości 11602 zł na rzecz M.Z. za grunt stanowiący jej własność, tj. działki nr 1, 2, 3, 4, 5 , 6, 7 , 8 i 9 położonych w J. , przejęty pod drogę publiczną, tj. drogę krajową nr [...] "[.,..] ". W uzasadnieniu decyzji Starosta T. podał, iż Wojewoda działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr : - 1 o powierzchni 0,0014 ha powstałej z podziału działki nr 10, - 2 o powierzchni 0,00 1 6 ha powstałej z podziału działki nr 11, - 3 o powierzchni 0,0107 ha powstałej z podziału działki nr 12, - 4 o powierzchni 0,0092 ha powstałej z podziału działki nr 13 , - 5 o powierzchni 0,0009 ha powstałej z podziału działki nr 14 , - 6 o powierzchni 0,0010 ha powstałej z podziału działki nr 15 , - 7 o powierzchni 0,0078 ha powstałej z podziału działki nr 16 , - 8 o powierzchni 0,0087 ha powstałej z podziału działki nr 17 , - 9 o powierzchni 0,0035 ha powstałej z podziału działki nr 18 położone w J. , gm. [...] , zajęte pod fragment drogi krajowej - nr [...] ", objętych księgą wieczystą [...] . Wyżej wymienione działki stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M.Z. c. S. i M. . Decyzja ta wobec niezaskarżenia w czasie i trybie przewidzianym w k.p.a. stała się ostateczna z dniem 10 czerwca 2008 r. M.Z. zwróciła się z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2005 r. do Starosty T. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący jej własność, a obecnie zajęty pod drogę publiczną. Ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość Starosta dokonał mając na względzie regulację art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Starosta wydał swoja decyzję po analizie operatu szacunkowego wyceny prawa własności przedmiotowej nieruchomości sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego mgra inż. A.W. z listopada 2008 r. Od powyższej decyzji Starosty T. z dnia [...] stycznia 2009 r. odwołanie złożyła M.Z. kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego operatem szacunkowym z dnia 24 listopada 2008 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. oraz wskazując, że wartość nieruchomości o tym samym przeznaczeniu położonych w tej samej miejscowości ustalona przez innych rzeczoznawców, zwłaszcza przez M. S. , jest znacznie wyższa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył stan prawny mający zastosowanie w sprawie i wyjaśnił zasady przyznawania odszkodowań. Wojewoda stwierdził, że Starosta - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - wydając decyzję o przyznaniu odszkodowania M.Z. zachował wymogi przyznawania odszkodowań. Wojewoda stwierdził, iż organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania przyjmując operat szacunkowy winien ocenić, czy przy jego sporządzeniu zastosowano obowiązujące wówczas przepisy odpowiednie dla celu sporządzenia wyceny nieruchomości, w niniejszej sprawie powołane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.). W ocenie organu II instancji, opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. operat szacunkowy z dnia 24 listopada 2008 r. wraz z aneksem z dnia 30 kwietnia 2009 r. - w pełni odpowiada wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach prawa. W myśl przepisów § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.) - do określania wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Organ wskazał, iż określona w operacie wartość gruntu - w łącznej wysokości 11.602,00 zł - ustalona została w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z uwagi na brak transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów. Wojewoda podniósł, iż dla zebrania danych do wyceny nieruchomości przeprowadzono analizę rynku lokalnego - w oparciu o zawarte akty notarialne - umowy sprzedaży w okresie od marca 2008 r. do października 2008 r. Rzeczoznawca majątkowy wybrał 12 nieruchomości porównywalnych, które najlepiej odwzorowują lokalny rynek oraz zakres wahań ceny jednostkowej. Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż Starosta T. ustalając wysokość odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym zawierającym prawidłowe z punktu widzenia prawa ustalenia. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] w ustawowym terminie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.Z. . Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organy zasad ogólnych k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 9) oraz § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty T. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W treści skargi skarżąca zakwestionowała wysokość przyznanego jej odszkodowania. Skarżąca podniosła, iż otrzymała odszkodowanie za grunty w wysokości około 25 zł za m2, podczas gdy inni właściciele działek w tej samej miejscowości, zajętych pod tą samą drogę i mających porównywalną powierzchnię - otrzymali odszkodowanie w wysokości nawet 86 zł za m2. Skarżąca wskazała, iż wyceny działek budowlanych i działek rolnych w tej samej miejscowości powinny mieć taką samą wartość. Zdaniem skarżącej odszkodowanie za grunty powinno odpowiadać wartości rynkowej zabranych gruntów w chwili wypłaty odszkodowania. Obecnie cena rynkowa nieruchomości waha się od 120 -200 zł za metr2. Skarżąca przedstawiła wycenę sądową sporządzoną dwa lata temu, która wykazuje, że wartość gruntu wynosi od 51 zł do 82 zł za m2. Skarżąca podała, iż ceny gruntów w J. znacznie wzrosły w rok po otwarciu stacji narciarskiej "[...] . Skarżąca wskazała, iż zróżnicowanie cen w tej samej miejscowości jest niezgodne z określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą równości. Takie zachowanie organu, zdaniem skarżącej, z pewnością nie służy pogłębianiu kultury prawnej obywateli, jak i pogłębianiu zaufania do organów Państwa. Podobnie taka sytuacja prowadzi do naruszenia zarówno słusznego interesu obywatela, jak również interesu społecznego. Ponadto dzieje się to bez zachowania obowiązku informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.). Skarżąca podniosła, iż żaden z organów nie wyjaśnił dlaczego doszło do tak radykalnego obniżenia wysokości odszkodowania. Skarżąca wskazała, iż podstawowa regulacja prawna dotycząca odszkodowania w przypadku wywłaszczenia zawarta jest w Konstytucji RP w art. 21 ust. 2. Artykuł ten wskazuje na dopuszczalność wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie winno być sprawiedliwe dla obu stron, ekwiwalentne czyli adekwatne do utraconych praw i odtwarzające co oznacza, że powinno ono pozwolić odtworzyć utraconą rzecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty T. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Art. 73 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to po pierwsze: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami nie stanowiącymi ich własności, po drugie: grunty te muszą być zajęte pod drogi publiczne. W stosunku do działek nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 , 7 , 8 , 9 położonych w J. stanowiących własność M.Z. obydwie ze wskazanych przesłanek zostały spełnione, co skutkowało wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., znak: [..] stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości obejmującej wyżej wskazane działki. W tym stanie rzeczy wniosek M.Z. zawarty w piśmie z dnia 1 grudnia 2005 r. podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem treści art. 73 ust. 1, 2, 4, 5 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z przepisów tych wynika, że: - odszkodowanie z tytułu przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy jest ustalane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4), - odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (art. 73 ust. 4), - odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2), - podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5). Wnioskodawczyni M.Z, spełniła wszystkie powyższe przesłanki do uzyskania odszkodowania. Wniosek z dnia 1 grudnia 2005 r. został bowiem złożony w ustawowym terminie i dotyczył nieruchomości, których własność należąca do wnioskodawczyni przeszła w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy na rzecz Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do odmowy ustalenia na rzecz M.Z. odszkodowania z tytułu przejścia własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy. Kwestią budzącą sprzeciw skarżącej jest poprawność ustalenia wysokości należnego M.Z. odszkodowania. Podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy organy administracji dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego z dnia 24 listopada 2008 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. . W tym kontekście podkreślenia wymaga, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, publ.: LEX 281387). W niniejszej sprawie organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia dokonał oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego częściowo konwalidując w tym zakresie pobieżną ocenę operatu dokonaną przez organ pierwszej instancji. Podniesiono, iż ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), a także zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Zasygnalizowano również, że opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, a określona w operacie wartość gruntu ustalona została w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ odwoławczy w dokonanej ocenie nie przeanalizował jednak stanowiska odwołującej się, że wartość nieruchomości o tym samym przeznaczeniu położonych w tej samej miejscowości ustalona przez innych rzeczoznawców konkretnie przez skarżącą wskazanych (M. S. ) jest znacznie wyższa, a tym samym nie zbadał prawdziwości podnoszonych przez nią argumentów. Ma rację skarżąca powołując się na ugruntowane już orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydawanych na tle tego samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli, przez co narusza zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy nie ustosunkowując się do zarzutów skarżącej nie mógł dokonać prawidłowej oceny dowodów w rozumieniu art. 80 k.p.a. Dopiero porównanie wskazywanych przez skarżącą wycen nieruchomości w J. dokonanych prze innych rzeczoznawców w związku z ustalaniem odszkodowań za grunty przejęte pod drogę publiczną pozwoliłoby ustalić, czy w istocie operaty te dotyczą podobnych nieruchomości o tym samym przeznaczeniu położonych w tej samej miejscowości i jaka jest przyczyna znacznej rozbieżności przyjętej przez rzeczoznawców wartości 1 m2 gruntu. Zignorowanie twierdzeń skarżącej i dokonanie oceny operatu szacunkowego z pominięciem okoliczności sygnalizowanych przez skarżącą nie pozwala na pozytywną oceną przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, nawet gdy uwzględni się okoliczność wyjaśnień rzeczoznawcy A.W. zawartych w piśmie z dnia 9 marca 2009 r. i powiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie (k. [...][ akt administracyjnych). Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również fakt, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie oceny operatu szacunkowego ogranicza się do trzech ogólnikowych zdań nie pozwalających na przyjęcie, iż dokonano rzetelnej oceny najistotniejszego w niniejszej sprawie dowodu, należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i jako takie podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienia – które należy wyeliminować w toku ponownego rozpoznania sprawy - miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść wydanych decyzji i nie pozwalają na stwierdzenie, iż organy prawidłowo zweryfikowały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie obydwu decyzji nastąpiło w związku z art. art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie obydwu decyzji jest konieczne dla podjęcia prawidłowego – odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie. Uwzględniając skargę, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).