II SA/Kr 1540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych polegających na wybudowaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę garażu blaszanego o wymiarach 3,0 x 5,0 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. w K. - do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że okoliczności sprawy wypełniają przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem PINB zagadnieniem wstępnym w sprawie jest rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział I Cywilny sprawy dotyczącej uwłaszczenia gospodarstwa rolnego, w którego skład wchodzą ww. działki, konsekwencją którego będzie przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych współwłaścicielach. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Z. W., zarzucając, że zawieszenie postępowania było bezzasadne. Zdaniem żalącej się ustalenie stanu prawnego nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, a ponadto sprawa w sądzie cywilnym jest obecnie zawieszona. Z. W. wskazała, że osoby odpowiedzialne za wzniesienie przedmiotowego garażu bez stosownych zezwoleń nie są jedynymi właścicielami nieruchomości, na której został on postawiony. Dlatego bez znaczenia powinien pozostawać fakt, czy w przyszłości osoby te nabędą grunt, dlatego, że naruszeń dopuściły się, posiadając pełną wiedzę o stanie faktycznym i prawnym nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 24 września 2013 r. znak: [...], wydanym a podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie w sprawie o uregulowanie własności nieruchomości toczące się przed Sądem Rejonowym dla [...], Wydział I Cywilny (sygn. akt [...]) należało uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. WINB stwierdził, że fakt, iż wciąż nieuregulowana pozostaje kwestia własności nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, ma istotne znaczenie dla sprawy. Organ II instancji zaznaczył też, że dopiero rozwiązanie tej kwestii umożliwi dalsze postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż ma wpływ na ustalenie właściwego kręgu stron postępowania, a ewentualne rozstrzygnięcia zapadłe na podstawie art. 48 oraz art. 50 - 52 Prawa budowlanego powinny być kierowane do inwestora, właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu, albowiem tylko te osoby z uwagi właśnie na ich uprawnienia władcze w stosunku do obiektu, są w stanie wykonać rozstrzygnięcia zawarte w tych orzeczeniach. Dopiero zatem niebudzące wątpliwości ustalenie stosunków własnościowych pozwoli na prawidłowe ustalenie stron prowadzonego przez organ administracji postępowania i wydanie właściwego, kończącego je rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 696/11). Skargę na postanowienie WINB w K. wniosła Z. W., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca podniosła, że prawomocne rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. Wydział I Cywilny pod sygn. akt [...] nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zakończenia zależy prawidłowe rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącej organy te powinny poczynić samodzielne ustalenia w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości, na której stoi sporny garaż. Ponadto skarżąca wskazała, że na podstawie księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości można ustalić krąg właścicieli, zaś ustalenie legalności wybudowanego garażu nie jest zależne od ustalenia kręgu właścicieli gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata. Na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i złożył wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części. Uczestnicy T. D. i I. R. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ulega zawieszeniu. Podkreślić trzeba, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak np. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07). W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zaistniałych okoliczności, gdyż brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez PINB w K. dotyczącej samowolnej budowy garażu blaszanego o wymiarach 3,0 x 5,0 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. w K., a rozstrzygnięciem przez Sąd Rejonowy dla [...] sprawy dotyczącej uwłaszczenia gospodarstwa rolnego, w którego skład wchodzi ww. działka. Zaznaczyć trzeba, że to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). Nieuregulowany stan prawny nie może chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2265/11). Ponadto w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 476/11 NSA orzekła, że "nie każdy przypadek wszczęcia sprawy cywilnej pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości skutkować musi zawieszeniem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej" (wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, że "każdorazowo należy rozważyć, na ile cywilne postępowanie sądowe daje realną możliwość usunięcia przeszkody do legalizacji samowoli budowlanej, a na ile służyć ma odwleczeniu rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie uwłaszczenia gospodarstwa rolnego nie uniemożliwiał organom nadzoru budowlanego wydania rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu (toczącego się od 2009 r.), a tym samym kwestia ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zatem organy nadzoru budowlanego miały obowiązek prowadzić kontrolowane postępowanie w istniejącym w dacie orzekania stanie faktycznym i prawnym przy uwzględnieniu treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz wszystkich znanych organowi okoliczności mających wpływ na krąg stron prowadzonego postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej. Organy nadzoru budowlanego uwzględnią też, że Prawo budowlane nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia braku pozwolenia na budowę, ani od zachowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania. To inwestor przed rozpoczęciem robót winien zadbać o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeśli zdecyduje się na wcześniejsze prowadzenie robót budowlanych, to naraża się na konsekwencje orzeczenia nakazu rozbiórki. Ponadto wykazanie przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane ma znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji, a zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor ubiegający się o zalegalizowanie samowoli budowlanej ma obowiązek przedstawienia organowi nadzoru budowlanego m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność, to rzeczą inwestora jest uzyskanie odpowiedniej zgody współwłaściciela. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie WINB w K. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa.