II SA/Kr 1540/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę nr XXIV/201/2017 Rady Gminy Wieprz z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieprz w 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Rejonowy w Wadowicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXIV/201/2017 Rady Gminy Wieprz z 15 lutego 2017 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieprz w 2017 r. wraz z załącznikiem do uchwały, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to: - art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 j.t.) poprzez brak skonkretyzowania zasad opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz ich dokarmiania na terenie gminy, - art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak skonkretyzowania zasad postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu umieszczenia ich w schronisku, -% * art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązku zwrotu gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela, * art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak konkretyzacji zasad realizacji deklarowanych w programie działań w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; - art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieskonkretyzowanie zasad postępowania w przypadku usypiania ślepych miotów. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy rozważania rozpoczął od przedstawienia argumentacji na poparcie stanowiska, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dalej wskazał, że uchwała powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań. Nie stanowi realizacji unormowań art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt sformułowanie w programie jedynie ogólnych postulatów i zasad. Program musi być jednoznaczny i precyzyjny w stopniu pozwalającym na jego bezpośrednie wykonywanie przez konkretnie oznaczone podmioty. W postanowieniu § 3 ust. 2 pkt 4 Programu przyjęto, iż opieka nad kotami wolno żyjącymi polegać będzie na ich dokarmianiu. Jednocześnie w tym zapisie Programu nie doprecyzowano, jak będzie realizowany program nad tymi zwierzętami. Podobne unormowania mają charakter jedynie postulatów, które nie nadają się do efektywnego wykonywania. W programie brak jest wskazania konkretnych sposobów ustalania miejsc przebywania kotów, nie zostało sprecyzowane na czym będą polegać interwencje w sprawie kotów bezdomnych oraz nie zostało wskazane żadne miejsce, które miałoby zapewniać schronienie dla kotów, ani nie określono podmiotów, które fizycznie miałyby zająć się dokarmianiem kotów oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Co więcej, program nie wskazuje indywidualnie żadnego podmiotu, który wskazane zadania mógłby realizować. Z kolei odławianie zwierząt zostało unormowanie w § 3 ust. 2 pkt 6 i § 6 pkt 8 i 9 Programu. W postanowieniu tym wskazano jedynie, iż gmina prowadzi wyłapywanie zwierząt oraz zapewnia tym zwierzętom miejsce w schronisku. Co istotne, w przytoczonym postanowieniu nie wskazano żadnych szczególnych zasad dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt. Nie podano na czym owo odławianie miałoby polegać oraz nie wskazano sposobu postępowania ze zwierzętami w czasie pomiędzy schwytaniem zwierzęcia a umieszczeniem go w schronisku. W ocenie skarżącego, pozbawione podstawy prawnej jest również nakładanie na właścicieli zwierząt, w stosunku do których podjęto działania, w ramach programu jakichkolwiek obowiązków. Postanowienia tej treści zamieszczono w § 6 pkt 7 programu. Zbyt ogólnikowo, zdaniem skarżącego, zostało unormowane w § 3 ust. 2 pkt. 5 Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W postanowieniu tym nie wskazano, na czym ma polegać poszukiwanie nowych właścicieli jak również nie podano żadnych innych okoliczności, na czym miałaby polegać realizacja przez gminę programu w tym zakresie. Wreszcie, skarżący wskazał, że Program przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza przepis art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący usypiania ślepych miotów. Usypianie ślepych miotów zostało jedynie zasygnalizowane w § 6 pkt 11 Programu. W postanowieniu tym przedstawiono podmiot wykonujący ten zabieg bez żadnych dodatkowych unormowań, co należy uznać za niewystarczające. W programie nie sprecyzowano w szczególności żadnych konkretnych zasad postępowania w przypadku usypiania ślepych miotów. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Wieprz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu, kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Treść merytoryczna uchwały zawarta jest w załączniku, a to programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieprz w 2017 r. Tak opisany program w swoich postanowieniach nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Treść postanowień załącznika wskazuje, że stanowi on rodzaj planu czy instrukcji postępowania przez organy gminy, w szczególności jej wójta. Postanowienia załącznika do tej uchwały nie odnoszą się bowiem do mieszkańców Gminy Wieprz, ani nawet do wyodrębnionej grupy tych mieszkańców. Nie ma tam mianowicie norm nakładających prawa lub obowiązki na kogokolwiek innego niż organy i jednostki Gminy Wieprz, nie ma tam także norm, na podstawie ktoś z nieoznaczonego kręgu osób, podlegających właściwości Gminy Wieprz mógłby na podstawie tego programu wnosić lub domagać się świadczenia czegokolwiek od Gminy Wieprz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, póz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. W oparciu o at. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły i z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Nadto należy wskazać, że pogląd, iż uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, jest obecnie powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Konsekwencja powyższego tj. ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2017 r., póz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała obowiązkowi ogłoszenia ( Dz. U. z 2017 r. póz. 1523). Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXIV/201/2017 Rady Gminy Wieprz z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie ł gminy Wieprz w 2017 r. Poddana sądowej kontroli ww. uchwala nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Powyższa okoliczność ta stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem ponieważ uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości 5 uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Powyższe naruszenie w tym przepisu art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Krakowie 19.12. 2017, sygn. akt II SA/kr 1497/17 i wyrok z 5. 10. 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 873/17). Niejako dodatkowo, mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, wskazać należy, iż w większości są one zasadne. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. póz. 1840, dalej u.o.z.), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Zgodnie z treścią art. 11 a ust. 2 u.o.z. obligatoryjnymi elementami programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, przy czym większość z nich została umieszczona w § 3 załącznika do uchwały, poza zapisem dotyczącym usypiania ślepych miotów , o którym wskazano w § 6 pkt 11 oraz zapisem dotyczącym zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, które nie zostało wprost sformułowane. W związku z powyższym należy się zgodzić z zarzutem braku umieszczenia w zaskarżonej uchwale 'wszystkich obligatoryjnych uregulowań. Zasadny jest również zarzut braku skonkretyzowania 6 przedmiotowego Programu w zakresie zasad postępowania w odniesieniu do opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianiu (zgodnie z wymogiem art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z) oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt ( art. 11 a ust. 2 pkt. 4). W ocenie Sądu nie jest natomiast zasadny zarzut braku takiego uszczegółowienia w odniesieniu do zasady z art. 11 a ust 2 pkt 6 , gdyż w ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać wskazanie w § 6 pkt. 11, z którego wynika, że będzie realizowane przez wskazany w tym punkcie gabinet weterynaryjny. Także zarzut dotyczący braku regulacji w stosunku do odłowionych zwierząt przed przekazaniem ich do schroniska, gdyż w ocenie Sądu wystarczające jest wskazanie w § 6 punkt 9 załącznika do uchwały profesjonalnej firmy, zajmującej się odławianiem bezdomnych zwierząt. Zasadny jest zarzut dotyczący przekroczenia zakresu ustawowego upoważnienia dla stanowienia przedmiotowego programu poprzez nałożenie na właścicieli zwierząt obowiązku zwrotu gminie poniesionych "kosztów związanych z ich odłowieniem, transportem pobytem i opieką" (§ 6 pkt 7 załącznika do uchwały). W związku z tym należy wskazać, że jak już wskazano program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że zakres unormowań, które mogą być określone w programie został wyznaczony w ustawie o ochronie zwierząt, a organy gminy nie jest upoważnione do przekraczania upoważnienia ustawowego. Odnosząc powyższe do § 6 pkt 7 załącznika do uchwały należy uznać, iż jest on nieprawidłowy ponieważ ustawodawca nie wyposażył prawodawcy lokalnego w kompetencje do regulacji w tym zakresie, regulacji mającej w istocie charakter restrykcyjny i finansowy w stosunku do osób (niekoniecznie mieszkańców gminy) właścicieli zwierząt zagubionych. Trzeba wskazać, że w przepisie art. 11a ust 5 ustawa wyraźnie stanowi, iż koszty realizacji programu ponosi gmina. Prawodawca lokalny nie ma legalnych możliwości przerzucania tych kosztów na inne podmioty - także właścicieli zwierząt zagubionych. Zapis ten jest zatem zapisem nielegalnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 22.12 2017 sygn. akt II SA/Kr 1394/17). Za nieprawidłowe należy uznać również, te uregulowania zaskarżonej uchwały, w której nałożono na właścicieli psów i kotów obowiązek wyrażenia zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji programu (§ 5 pkt. 2) Programu jako niezgodne z wymaganiami art. 24 ustawy 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2016.922 ), który stanowi, że w przypadku zbierania danych osobowych od osoby, której one dotyczą, administrator danych jest obowiązany poinformować tę osobę o:1) adresie swojej siedziby i pełnej nazwie, a w przypadku gdy administratorem danych jest osoba fizyczna - o miejscu swojego zamieszkania oraz imieniu i nazwisku; 2) celu zbierania danych, a w szczególności o znanych mu w czasie udzielania informacji lub przewidywanych odbiorcach lub kategoriach odbiorców danych;3) prawie dostępu do treści swoich danych oraz ich poprawiania; 4) dobrowolności albo obowiązku podania danych, a jeżeli taki obowiązek istnieje, o jego podstawie prawnej. W poddanej sadowej kontroli uchwale brak takich informacji, a zatem uregulowanie to należy uznać za nieprawidłowe (por. wyrok WSA w Krakowie z 26.10. 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 912/17). W uchwale są natomiast dostatecznie uregulowane kwestie związane ze wskazaniem konkretnych podmiotów zapewniających realizację programu, o czy mowa w art. 11 a ust. 2 pkt stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wymóg ten spełnia § 6 pkt. 12', a nadto w punktach 9 do 11 paragrafu 6 wskazane zostały inne podmioty (schronisko, firma dokonująca. odłowień zwierząt bezdomnych i gabinet weterynaryjny). Za prawidłowe i wyczerpujące wymogi art. 11a ust. 5 u.o.z. należy uznać określenie w § 8 skarżonej uchwały nie tylko wysokości środków przeznaczonych na realizację programu, ale również określenie sposobu wydatkowania tych środków. Mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji