II SA/Kr 1542/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Paweł Darmoń Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 19 września 2024 r. znak: WI-I.7840.3.16.2024.PI w przedmiocie zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r., znak: AU-01-2.6740.1.70.2023.BLE Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, hydrantów wewnętrznych, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektryczną, teletechniczną, niskoprądową; podziemnej Trafostacji; zagospodarowaniem terenu w zakresie: dróg i chodników wewnętrznych, miejsc postojowych, zewnętrznych odcinków instalacji wewnętrznych: kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym wewnątrz budynku, sanitarnej, elektrycznej, małej architektury, murów oporowych, zieleni, rozbiórce istniejących fundamentów, relokacją bramy wjazdowej znajdującej się w południowej granicy działki, likwidacją nieczynnych odcinków instalacji wewnętrznych znajdujących się na działce: elektrycznej, kanalizacji sanitarnej, wody i ciepłowniczej - na terenie objętym Decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr AU-2/6730.2/1613/2015 oraz nr AU- 02/6730.5/248/2018 na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.". Zażalenie na to postanowienie wniosła O. Sp. z o.o. w K.. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 19 września 2024 r., znak sprawy: WI-I.7840.3.16.2024.PI uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej: k.p.a. Uzasadniając postanowienie organ II instancji wskazał, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...], K. m.in. pozostają: J. K., H. J., L. L., L. M.. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powyżej wymienieni współwłaściciele nie żyją: - J. K. - zmarła [...] 1970 r. (odpis zupełny aktu zgonu - karta 182 akt organu I instancji); - H. J. - zmarła [...] 1984 r. (odpis zupełny aktu zgonu - karta 180 akt organu I instancji); - L. L. - zmarł [...] 1959 r. (odpis zupełny aktu zgonu - karta 181 akt organu I instancji); - L. M. - zmarł [...] 2016 r. (odpis zupełny aktu zgonu - karta 183 akt organu I instancji). Wymienieni współwłaściciele działki nr [...] obr. [...], położonej w K. zmarli przed wszczęciem przedmiotowego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (data wpływu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę do organu I instancji - 12 lipiec 2023 r.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że organ I instancji niezasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do zawieszenia przedmiotowego postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Na marginesie Wojewoda wskazał, że w sytuacji, gdy strony zmarły kilka, kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania, a spadkobiercy przez tak długi okres nie uregulowali stanu własności (nie są zainteresowani przeprowadzeniem postępowania spadkowego), to organy administracji architektoniczno-budowlanej winny dołożyć wszelkich starań, aby pozyskać dane jakichkolwiek, nawet potencjalnych spadkobierców (którzy złożą oświadczenie spadkobiercy o dziedziczeniu), aby nie blokować wydania pozwolenia na budowę z powodu długoletnich zaniedbań współwłaścicieli działek sąsiednich. Mając na uwadze specyfikę postępowania zażaleniowego i nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań, organ odwoławczy uznał za zasadne wyłącznie uchylić zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa w całości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Ponadto Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż niniejsze postępowanie zażaleniowe dotyczy jedynie kwestii zbadania słuszności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do dokonania analizy, jak i zajęcia stanowiska w zakresie prawidłowości ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Dopiero w przypadku złożenia w ustawowym terminie środka zaskarżenia od merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego przedmiotowe postępowanie przed organem I instancji będzie uprawniało organ odwoławczy do zajęcia w/w stanowiska. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że śmierć podmiotu, któremu przysługiwałyby prawa strony przed wszczęciem postępowania nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania na jego podstawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w analogicznym stanie faktycznym został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. II SA/Kr 1637/12, sygn. akt jednoznaczny pogląd, iż: "W przypadku ujawnienia już w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy faktu, że jedna za stron zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, czynności organu administracji uzależnione są od tego, czy dysponuje on wiedzą co do spadkobierców po zmarłej osobie: jeżeli organ wie, kto jest spadkobiercą, to powinien wezwać takiego spadkobiercę do udziału w postępowaniu, jeżeli zaś nie ma takiej wiedzy - postępowanie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 KPA do chwili ujawnienia spadkobierców." Tym samym zawieszenie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie oraz wskazana przez niego podstawa obligatoryjnego zawieszenia były jak najbardziej słuszne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Dokonana przez organ drugiej instancji wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest prawidłowa. Tym bardziej, że organowi nie są znani spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli nieruchomości, którzy winni uczestniczyć w postępowaniu. Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji mają obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Z gwarancyjnego charakteru tego przepisu wynika, że strony mają prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organów jest zapewnienie tych praw w toku postępowania, a zatem organy mają obowiązek ustalenia faktycznych spadkobierców danych podmiotów, które powinny być wskazane jako strony postępowania, a nie potencjalnych spadkobierców, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i to nawet w sytuacji nieuregulowania spraw spadkowych przez te podmioty przez znaczny okres czasu. Ten fakt nie zwalnia organów od nałożonych na nie przez przepisy gwarancyjne obowiązków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że jest ono prawidłowe. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że niektórzy ze współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...], K. nie żyją. Działka ta pierwotnie została wskazana jako znajdująca się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem jej właściciele mają przymiot strony postępowania. Sąd zauważa, że w trakcie postępowania zażaleniowego inwestor dokonał zmiany projektu w tym zakresie, wyłączając tę nieruchomość z obszaru oddziaływania inwestycji, niemniej jednak kwestia ta będzie przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie po zwrocie akt przez Sąd. Na obecnym etapie sprawy ani Wojewoda Małopolski, ani tym bardziej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mają kompetencji do oceny prawidłowości określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i w konsekwencji również zakreślenia kręgu stron postępowania. Co istotne, osoby te (J. K., H. J., L. L., L. M.) zmarły przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, troje z nich zmarło w XX wieku (w latach 1970, 1984 i 1959). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy taka sytuacja odpowiada hipotezie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Sąd całkowicie podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skoro śmierć danego podmiotu nastąpiła przed wszczęciem postępowania, to nie może być mowy o "śmierci strony" – bowiem osoba ta nigdy nie uzyskała przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to jest zresztą utrwalone w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący powołał się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. II SA/Kr 1637/12. Umknęło jednak jego uwadze, że rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1353/13 (oba wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wyraził stanowisko zbieżne z tym, które zostało zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. NSA stwierdził mianowicie: "Zawieszenie postępowania na podstawie określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje w wypadku śmierci strony lub jednej ze stron, gdy spełnione zostaną jednocześnie następujące przesłanki: śmierć strony miała miejsce w toku postępowania; śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym; nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki nie zostały spełnione do zawieszenia postępowania, bowiem poza sporem pozostaje, że M. W. właściciel działki nr [...] oraz B. S., właścicielka działki nr [...], zmarli przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem, skoro wymienione osoby zmarły przed wszczęciem tego postępowania, to nie mogło dojść do jego zawieszenia na podstawie przesłanki określonej w pkt 1 art. 97 § 1 k.p.a." Zatem nie podzielając zarzutów skargi należało oddalić ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.