II SA/Kr 1543/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Burmistrza Brzeszcz od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 listopada 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.29.2023.MP w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw Rozpatrzywszy odwołanie J. K. od decyzji nr 2/23 Starosty O. z 27 kwietnia 2023 r., znak: [...], udzielającej Burmistrzowi Brzeszcz (dalej: "inwestor") na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162, dalej: "specustawa drogowa") zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa drogi gminnej nr 510576K 0+000 – 1+153 km ul. [...] w J.", Wojewoda Małopolski orzekł kasatoryjnie z następującym uzasadnieniem (decyzja z 6 listopada 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.29.2023.MP). Po pierwsze, wniosek inwestora narusza: art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, bo na mapie: 4 nieprawidłowo wyznaczono linie rozgraniczające, bo kanalizacja deszczowa (dz. nr [...] i [...]) i kanał technologiczny (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) winny zostać objęte liniami rozgraniczającymi teren, a nie obowiązkiem budowy odpowiednio kanalizacji deszczowej (1a) czy budowy kanału technologicznego (1f, 1n, 1s) – "urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę" stanowią element drogi, zaś kanalizacja deszczowa odwadniająca drogę stanowi z nią całość techniczno-użytkową (II SA/Kr 630/23), zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie budowy lub przebudowy dróg publicznych (art. 39 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, dalej: "udp"), a kanał technologiczny nie jest siecią i dlatego do jego lokalizowania nie można zastosować "obowiązku budowy sieci uzbrojenia terenu (art. 4 pkt 15a udp); nakładanie obowiązków na właściciela nieruchomości, przez które przebiegają sieci uzbrojenia terenu wiąże się z ograniczeniami w korzystaniu, więc nałożenie "obowiązków" z art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej musi być tym bardziej uzasadnione; 5 nie pokazano i nie opisano prawidłowo terenu niezbędnego dla "obowiązków" z art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, bo: 6 obowiązkiem 3a (przebudowa zjazdu publicznego w km 0+408,40 ul. [...]) objęto dz. nr [...], podczas gdy faktycznie obowiązek ten jest na części dz. nr [...]; 7 nie objęto obowiązkiem budowy/przebudowy znajdującego się poza liniami rozgraniczającymi teren zjazdu w km 0+017.80 – budowa, przebudowa lub rozbiórka konkretnych obiektów lub urządzeń budowlanych znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren możliwa jest tylko przez objęcie ich ściśle określonymi terenami (wskazanymi w art. 11f ust. 1 pkt 8 lub art. 20a specustawy drogowej) lub na podstawie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a odróżnia je od siebie m.in. rodzaj nakładanych ograniczeń czy konieczność dokonania stosownych czynności (powyższe nie dotyczy obowiązku przebudowy innych dróg publicznych, w którym poza robotami związanymi z drogą można również wykonać np. obowiązek budowy lub przebudowy sieci). Dlatego twierdzenie inwestora, że "projektowany zjazd w km 0+017,80 jest wynikiem projektowania budowy kanału technologicznego oraz projektowania budowy oświetlenia drogowego i został objęty przez zakres obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu" nie wypełnia przepisów prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienia wymaga to, jaki rodzaj robót budowlanych (budowa, przebudowa, remont) planowany jest do wykonania w związku ze zjazdami, bo zachodzi rozbieżność między wnioskiem (wszystkie zjazdy w obrębie inwestycji są przebudowywane), a pismem z 22 sierpnia 2023 r. (zjazd w km 0+017.80 jest budowany). Jest to istotne w kontekście art. 29 udp; 8 nie objęto terenem niezbędnym do realizacji inwestycji (obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania) rozbiórki sieci gazowej na dz. nr [...] (z legendy mapy wynika, że oznaczona w ten sposób sieć gazowa objęta jest zakresem inwestycji); 9 nie pokazano przebiegu drogi, obiektów budowlanych i urządzeń będących przedmiotem inwestycji. Już z samej nazwy "mapa z proponowanym przebiegiem drogi" wynika, że na mapie winien być pokazany jej przebieg, natomiast rodzaje terenów, na których planowane są poszczególne roboty budowlane, składają się na teren niezbędny do realizacji inwestycji. Jest to konieczne dla prawidłowego określenia lokalizacji inwestycji i wskazania podstawy prawnej zajęcia terenu, jednak mimo wezwania inwestor tego nie poprawił. 10 nie pokazano istniejącego pasa drogowego rozbudowywanej drogi – choć nie stanowi to niezgodności z przepisami, to wymogi czytelności i jednoznaczności ustaleń i oznaczeń pozwalają ocenić, czy inwestycja dotyczy budowy nowej drogi czy przebudowy lub rozbudowy istniejącej; 11 linię rozgraniczającą przebiegającą po dz.: nr [...] (w rejonie ul. [...]) oraz nr: [...] (ul. [...]) poprowadzono w miejscach, w których niezbędne jest dokonanie podziału tych działek, a podziałów tych nie dokonano; art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, bo brakuje danych dotyczących rodzaju istniejących powiązań dróg publicznych i planowanych w ich zakresie zmian; nie wiadomo, czy ul. [...] jest drogą publiczną, jaki jest jej przebieg i czy ma ona wpływ na powiązanie projektowanej drogi – zmiana lokalizacji i geometrii skrzyżowania ma wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest to istotne w świetle § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia WT (uzyskanie ewentualnych odstępstw); art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, bo do wniosku nie załączono map podziału dz. nr: [...] i [...]; art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej, bo we wniosku nie wskazano prawidłowo numerów działek, które planowane były do przejęcia na rzecz gminy; w piśmie z 25 kwietnia 2024 r. inwestor wskazał, że "we wniosku ZRID w pkt.2 zostały określone nieruchomości podlegające podziałom, które planowane były do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego", co nie stanowi odpowiedzi na wezwanie – z ewidencji gruntów wynika, że nie tylko "działki, które podlegają podziałom" stanowią własność inną niż gminy (choć i w tym wykazie znajdują się również działki gminne), ale spora część działek prywatnych wchodzi w całości w zakres inwestycji; należy zaktualizować dane na mapie w zakresie numerów działek wchodzących w zakres inwestycji drogowej (dz. nr: [...], [...] i [...], których nie ma w ewidencji gruntów). Po drugie, projekt inwestora narusza: art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pb"), bo nie zawiera zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych; § 7 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej: "rozporządzenia MR"), bo na stronie tytułowej nie zamieszczono identyfikatorów działek, na których obiekt budowlany jest usytuowany; § 14 pkt 1 rozporządzenia MR, bo w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie wymieniono wszystkich robót budowlanych, które będą realizowane z określeniem ich rodzaju, kilometraża i podstawowych parametrów, a informacje zawarte na mapie PZT i części opisowej PZT są rozbieżne (np. rodzaje projektowanych zjazdów, drzewa przeznaczone do wycinki, rozbiórka sieci poza terenem niezbędnym do realizacji inwestycji), co oznacza, że nie wiadomo, co jest przedmiotem inwestycji, np. znajdujące się poza terenem niezbędnym do realizacji inwestycji, ale oznaczone do wycinki drzewo nr [...] na dz. [...] czy rozbiórka sieci gazowej na dz. [...]; § 14 pkt 5 rozporządzenia MR, bo mimo uzupełnienia w PZT nie zawarto danych dot. warunków ochrony przeciwpożarowej lub czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków lub czy zamierzenie budowlane lokalizowane jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, albo czy zamierzenie budowlane znajduje się w granicach terenu górniczego; § 18 rozporządzenia MR, bo mimo uzupełnienia do PZT nie wprowadzono danych o przepisach, na podstawie których określono obszar oddziaływania obiektu; § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MR, bo mimo wezwania nie pozyskano opinii geotechnicznej oraz informacji o sposobie posadowienia obiektu budowlanego (załączona opinia geotechniczna jest wydrukiem bez podpisu autora i podania numeru uprawnień); § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( DZ.U.2016.124.t.j., dalej "rozporządzenie WT"), zgodnie z którym "na drodze klasy D dopuszcza się zmniejszenie promienia łuku w planie do 20 m, a przy kącie załamania trasy zbliżonym do 90° – do 12 m", a tymczasem zastosowano łuk kołowy w planie od km 0+404,55 do km 0+412,30 o promieniu wynoszącym 5,00 m przy kącie załamania trasy wynoszącym 88,77°; § 16 ust. 1 pkt 2 oraz § 16 ust. 3 i 4 rozporządzenia WT, bo na ww. łuku kołowym w planie projektowanej jednojezdniowej, dwupasowej, dwukierunkowej drogi gminnej klasy D w rejonie ul. [...] i ul. [...] o promieniu wynoszącym 5 m (na odcinku od km 0+404,55 do km 0+412,30), na którym nie zastosowano w sposób prawidłowy poszerzenia – zastosowane zwiększenie szerokości wewnętrznego pasa ruchu na długości tego łuku jest zmienne w zakresie od ok. 8,0 m do ok. 8,5 m, co określono szacunkowo na podstawie rysunku PZT (§ 16 ust. 1), część poszerzenia w zakresie od 0,0 m do ok. 8,5 m, zaprojektowana została na odcinkach przed i za łukiem, które nie stanowią prostych przejściowych ani krzywych przejściowych (§ 16 ust. 3), a jednocześnie na długości łuku na zewnętrznym pasie ruchu nie zastosowano żadnego zwiększenia szerokości (§ 16 ust. 4) – legalne zaprojektowanie łuku wiązałaby się z koniecznością zmiany przebiegu linii rozgraniczających teren (znacznym zwiększeniem szerokości projektowanego pasa drogowego), a to na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności; w przypadku braku możliwości zachowania zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi należałoby uzyskać odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (§ 20 ust. 2 rozporządzenia MR); § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia WT, bo nie udowodniono, że zaprojektowane zjazdy publiczne są "co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym"; § 78 ust. 2 pkt 1 lit. c lub § 79 pkt 3 (w zależności od rodzaju zjazdu), bo przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu na drogę wewnętrzną (ul. [...]) z projektowaną drogą wynosi 2,5 m, co nie spełnia żadnego z tych przepisów (min. 5 m albo min. 3 m). Po trzecie, Starosta wszczął postępowanie z naruszeniem art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa (nie dokonał rzetelnego sprawdzenia wniosku) i prowadził je z naruszeniem art. 35 ust. 1 Pb (nie nałożył obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie). Nadto w tytule zawiadomienia o wydaniu decyzji błędnie wskazał rodzaj decyzji ("pozwolenie" zamiast "zezwolenie") i rozstrzygnięcie ("oznaczenie nieruchomości, które zostają z mocy prawa własnością Powiatu O. [...], obowiązku [...] przebudowy innych dróg publicznych", podczas gdy nieruchomości mają stać się własnością gminy, a obowiązku przebudowy innych dróg publicznych nie ma). Po czwarte, decyzja Starosty narusza: art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, bo nie zawiera wymagań dotyczących powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, bo nie określa inwestycji drogowej zawiera określenia linii rozgraniczających teren (kanalizacja deszczowa i kanał technologiczny nie zostały objęte tym terenem; mapa nie zawiera "proponowanego terenu drogi", więc nie wiadomo, czy w pozostałym zakresie linie rozgraniczające zostały wyznaczone prawidłowo); art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, bo nie zawiera wymagań dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (brak analizy przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie powiązania rozbudowywanej drogi gminnej z istniejącym zagospodarowaniem terenu, np. jeden zjazd do kilku działek w km 1+071,40, 0+717,60, 0+540,80); art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, bo nie zawiera zatwierdzenia podziału wszystkich nieruchomości, przez które przechodzi linia rozgraniczająca teren; art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, bo załącznik nr 3 ma opisane wady; art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, bo nie wynika z niej, jakie faktycznie obowiązki zostały ustalone, np. nie wiadomo, czy znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi teren obiekty budowlane, oznaczone jako przeznaczone do rozbiórki, objęte są inwestycją, bo nie ustalono obowiązków rozbiórki i terminu istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania; art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej, bo nie określono terminów rozbiórki sieci gazowej; art. 12 ust. 2 w zw. z art. art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, bo nie zostały podzielone wszystkie działki, przez które linia rozgraniczająca przechodzi; art. 17 specustawy drogowej przez wskazanie w podstawie prawnej, podczas gdy decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a Pb, bo – mimo wezwania inwestora o wskazanie terminów rozbiórek – nie zawiera terminów rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W sprzeciwie inwestor wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając naruszenie: art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, bo uzupełniony przez Wojewodę materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji reformatoryjnej, zaś wady miały charakter techniczny i dawały się usunąć przez Wojewodę ; art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie, że uchybienia w projekcie budowlanym są niemożliwe do usunięcia przed Wojewodę; rozporządzenia WT przez uznanie, że niespełnienie parametrów technicznych stanowi nieusuwalną wadę postępowania, podczas gdy w przypadku rozbudowy drogi w gęstej zabudowie dopuszczalne jest stosowanie rozwiązań zamiennych lub uzyskanie zgody na odstępstwo, co mogło zostać uzupełnione przed Wojewodę; art. 9 Pb w zw. z art. 138 § 2 kpa przez uznanie, że konieczność uzyskania odstępstwa uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast wezwania inwestora do uzupełnienia tego braku; art. 11f ust. 1 specustawy drogowej przez przyjęcie, że projekt jest wadliwy w stopniu uniemożliwiającym ustalenie linii rozgraniczających i naruszającym interesy osób trzecich, co stało się pretekstem do uchylenia się od merytorycznego orzekania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że Wojewoda Małopolski, który od czerwca 2023 r. do listopada 2025 r. merytorycznie weryfikował projekt budowlany, wzywając do uzupełnień (pismo z 20 lipca 2023 r, pismo z 14 marca 2024 r.) nie powinien był nagle wydawać decyzji kasatoryjnej. Wojewoda zarzucił projektowi przyjęcie niewłaściwych promieni łuków poziomych, brak poszerzeń jezdni oraz nieprawidłowości w lokalizacji kanału technologicznego, jednakże inwestor neguje konieczność uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, zwłaszcza że przepisy prawa budowlanego oraz rozporządzenia WT przewidują taki instrument. Nawet jeśli WM uznał, że parametry drogi nie spełniają wymogów rozporządzenia, to powinien był zobowiązać inwestora do uzyskania stosownego odstępstwa lub przedstawienia projektu zamiennego. Również zarzuty dotyczące warstwy graficznej (nieczytelność map, brak oznaczenia pewnych elementów liniami rozgraniczającymi) nie uzasadniają decyzji kasatoryjnej, bo ocena czytelności mapy jest elementem oceny dowodów. Fakt, że Wojewoda uznał przedłożone w kwietniu 2024 r. korekty map za niewystarczające, nie zmienia charakteru tego braku – jest to uchybienie warsztatowe projektanta możliwe do usunięcia przez przedłożenie poprawionego egzemplarza projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "kpa"). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji" (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 ppsa). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e ppsa). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów decyzji kasatoryjnej. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi co do zasady kwestią otwartą. Właściwa weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja wydana w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, do której na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej stosuje się odpowiednio przepisy Pb. Należy też mieć na uwadze art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który wskazuje, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Od razu zaznaczenia wymaga, że zakres wadliwości projektu wskazany przez Wojewodę wykracza poza jeden odcinek, jedną nieruchomość czy działkę. Na str. 33-35 decyzji kasatoryjnej Wojewoda wskazał, że główny powód wydania decyzji kasatoryjnej wynikał z niezgodności inwestycji drogowej z § 21 ust. 4 oraz § 16 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 w.t. Doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z tymi przepisami wymagałoby znacznego zwiększenia szerokości pasa drogowego (zmiany przebiegu linii rozgraniczających teren), natomiast pozostawienie projektu budowlanego bez zmian wymagałoby uzyskania upoważnienia ministra, który ustanowił te przepisy, do udzielenia zgody na odstępstwo od nich. Organ Odwoławczy trafnie podkreślił przy tym, że promień łuku drogi jest istotny z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ wpływa na siły odśrodkowe działające na pojazdy, widoczność na zakrętach i komfort jazdy – zbyt mały może prowadzić do wypadków, zwłaszcza na mokrej nawierzchni lub przy dużych prędkościach; odpowiednio dobrany zapewnia stabilność pojazdu i przewidywalność jego zachowania. W świetle tak przyjętych założeń należy stwierdzić, że organ odwoławczy dostrzega konieczność zapewnienia takich rozwiązań projektowych, aby odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, względnie konieczność uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od tych przepisów zgodnie z art. 9 Pb. Zdaniem Sądu wobec konieczności wyboru przez inwestora albo zmian projektu, albo zainicjowania procedury zgody na odstępstwo - te elementy przesądzają o konieczności uchylenia przez Wojewodę skarżonej decyzji. O ile bowiem pozostałe kwestie bardziej techniczne ewentualnie mogłyby podlegać uzupełnieniu, o tyle w powiązaniu z tak istotną dla bezpieczeństwa ruchu kwestią – stanowią już materię zbyt istotną, aby rozstrzygać o tym tylko w jednej instancji. Jedynym zatem prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem przeprowadzenie postępowania na nowo przed organem pierwszej instancji. Ponieważ główny powód wydania decyzji kasatoryjnej istotnie przemawiał za tego rodzaju rozstrzygnięciem, to zbędne było już odnoszenie się do innych okoliczności wymienionych przez Wojewodę. Krótko warto wskazać, co już podkreślono, że konieczność zmian projektowych związanych z korektą stanowiska inwestora jest szeroka i dodatkowo przemawia za wydanym przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem. Należy jednak zaznaczyć, że wbrew twierdzeniu Wojewody (str. 37) organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (k. 54 a.a. – postanowienie z 28 lutego 2023 r.). Końcowo należy ponownie podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Ocena sądu w wyniku sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, gwarantuje też, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym ( por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r. II OSK 118/24 LEX nr 3700664). W odniesieniu do twierdzeń sprzeciwu, w których akcentuje się dwukrotne wezwanie inwestora do uzupełnienia (e-paczka, poz. 3, poz. 15), należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym inicjowanym sprzeciwem Sąd nie może uczynić przedmiotem badania kwestii ewentualnej przewlekłości prowadzonego postępowania, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję, bo zwalczaniu długotrwałości postępowania służy inna skarga (art. 3 § 1 pkt 8 ppsa). W tym stanie rzeczy Sąd sprzeciw oddalił (art. 151a § 2 ppsa).