II SA/Kr 1544/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 13 marca 2025 r. nr XIII/528/2025 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie Chełmiec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika graficznego nr 19 oraz w części tekstowej uchwały w zakresie w jakiej dotyczy obszaru 22 MN, objętego załącznikiem nr 19; II. zasądza od Gminy Chełmiec na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1544/25 UZASADNIENIE Rada Gminy Chełmiec 13 marca 2025 r. podjęła uchwałę nr XIII/528/2025 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie Chełmiec (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2025 r. poz. 1722, dalej: "mpzp"). Wojewoda Małopolski wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności mpzp w części rysunku zmiany planu nr 19 (część dz. nr [...] w obrębie P. ) jako naruszającego art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "upzp"), bo niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec wprowadzonego uchwałą nr XV/294/2020 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 stycznia 2020 r. (dalej: "Studium"); 2) zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zestawił przeznaczenie w mpzp (22MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) z przeznaczeniem w Studium (Z – tereny zieleni) i wskazał, że Studium wyłącza tereny zieleni spod zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chełmiec wniosła o oddalenie skargi, powołując się przy tym na przewidzianą w Studium możliwość korygowania do 30 m ostatecznych przebiegów linii rozgraniczających pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) – określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie Chełmiec, została skonstruowana w ten sposób, że dokonuje zmiany sześciu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w tej Gminie, wymienionych w § 1 uchwały, zaś składa się z części tekstowej oraz 30 załączników graficznych. Dwadzieścia spośród tych załączników obejmuje po jednej działce ewidencyjnej, natomiast 10 załączników obejmuje dwie lub trzy działki ewidencyjne (zał. Nr 2,3,8,10,16,21,29,11,26,28). Zarówno cała zaskarżona uchwała, jak i jej część kwestionowana przez Wojewodę, jest zatem tzw. "punktową" zmianą planów miejscowych. Wojewoda zaskarżył tę uchwałę w części obejmującej załącznik nr 19, który zmienia przeznaczenie części działki ewidencyjnej nr 1228 położnej w obrębie Paszyn (zmiana mpzp "Chełmiec III") z terenów oznaczonych dotychczas symbolem A4RP (uchwała o przystąpieniu do zmiany planu, k. 124 akt planistycznych) na teren oznaczony symbolem 22MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 8 planu, przeznaczenie podstawowe terenów o symbolu MN to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie uzupełniające to zabudowa letniskowa lub rekreacji indywidualnej. Przeznaczenie dopuszczalne to parkingi, garaże, wiaty, zadaszenia, altany, niewydzielone dojścia i dojazdy. Teren ten tj. część działki 1228 obręb Paszyn, zgodnie z obowiązującym w gminie Chełmiec Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec, przyjętego uchwałą nr XV/294/2020 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 stycznia 2020 r.), położony jest natomiast w terenach oznaczonych symbolem Z. Tereny oznaczone tym symbolem (Z) to wg. ustaleń Studium tereny zieleni. (Dział II Studium, Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Gminy; kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz wyłączone spod zabudowy). Na obszarach zieleni dopuszcza się: a) ścieżki piesze, rowerowe, miejsca biwakowe, b) zieleń w formie zieleni urządzonej lub nieurządzonej, c) obiekty małej architektury, d) infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, e) urządzenia sportu i rekreacji, boisk sportowych, f) zbiorników małej retencji. Nadto studium wyznacza też tereny wyłączone spod zabudowy: ( tereny zieleni - Z - (za wyjątkiem dróg, wszelkich sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zbiorników małej retencji); ( tereny leśne - ZL - (za wyjątkiem zabudowy związanej z gospodarką leśną, dróg, wszelkich sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zbiorników małej retencji), za wyjątkiem zabudowy związanej z obsługą gospodarstw leśnych na obszarach leśnych zgodnie z właściwymi planami urządzenia lasów. W Studium wskazano również, że : "Rozwój terenów mieszkaniowych na terenie gminy powinien być kształtowany w dwóch strefach. W miejscowości Chełmiec, Biczyce Dolne oraz Świniarsko zabudowa powinna być kształtowana w formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W pozostałej części gminy, zabudowa powinna mieć charakter jednorodzinnej lub zagrodowej. Zdecydowany przyrost nowych terenów następować będzie w rejonie Chełmca, który zacznie nabierać charakteru małego miasta ze zwiększoną intensywnością zabudowy. Pozostały rozwój będzie następował głównie wzdłuż ciągów komunikacyjnych, co akurat determinuje górzyste ukształtowanie powierzchni. Dalsza polityka gminy powinna dążyć w tym aspekcie do skupiania zabudowy i unikaniu dalszego rozpraszania, co generuje duże koszty związane z koniecznością inwestycji infrastrukturalnych. Zatem Studium wprowadza nowe tereny inwestycyjne w obszarach z zabezpieczeniem infrastrukturalnym lub takich, gdzie ich budowa będzie uzasadniona ekonomicznie." Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia15 października 2025 r., sygn. II OSK 974/23 : " Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red. Z. Niewiadomski), Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103). Nienaruszanie ustaleń studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeżeli wcześniej w studium wskazano taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów." W niniejszej sprawie ma miejsce oczywista sprzeczność ustaleń Studium, które wyłączają tereny oznaczone symbolem "Z" spod zabudowy, z ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – załącznik nr 19, który przeznacza tereny te (MN) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także na zabudowę letniskową, rekreacji indywidualnej, parkingi, garaże, wiaty, zadaszenia, altany, niewydzielone dojścia i dojazdy. Wójt powołuje się w odpowiedzi na skargę na zapis planu, zgodnie z którym istnieje możliwość korygowania do 30 m ostatecznych przebiegów linii rozgraniczających w planach miejscowych pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wyznaczonych w studium. Zapis ten w Studium brzmi następująco: "POZOSTAŁE USTALENIA 1. Z uwagi na skalę rysunku Studium dopuszcza się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korygowanie do 30 m ostatecznych przebiegów linii rozgraniczających pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w zależności od zaistniałych uwarunkowań i potrzeb, których nie można było przewidzieć na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania" Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Ustawa przewiduje nadto szczegółowe wymagania dotyczące treści uzasadnienia : "W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania." Wyliczenie to jednak nie jest wyczerpujące, co oznacza, że w uzasadnieniu tym powinny zaleźć się również precyzyjne wyjaśnienia – odnośnie każdego z terenów objętego zmianą, w tym również w zakresie załącznika nr 19 tj. działki [...] P. , z których wynikać powinno, jakiego rodzaju "uwarunkowania i potrzeby, których nie można było przewidzieć na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania" skłoniły organ do skorzystania z tego wyjątkowego zapisu Studium. Nie jest bowiem tak, że Studium daje możliwość dowolnego "korygowanie przebiegów linii rozgraniczających pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", byleby tylko ta "korekta" mieściła się w granicach 30 metrów. Studium wymaga także, aby równocześnie wystąpiły uwarunkowania i potrzeby, których nie można było przewidzieć na etapie sporządzania studium. Choć uzasadnienie uchwały jest dość obszerne, to jednak próżno w nim szukać takich wyjaśnień. Jak wskazano na wstępie, kontrolowana uchwała ma charakter zmiany "punktowej" tj. takiej, która zmienia przeznaczenie poszczególnych działek ewidencyjnych, znajdujących się w różnych, nie związanych z sobą częściach gminy. Uchwały o przystąpieniu do zmiany poszczególnych planów miejscowych (trzydzieści uchwał) podejmowane były w okresie do 2020 r. do 2024 r., nie jest zatem możliwe przyjęcie, że takie zmiany planów (choć formalnie dopuszczalne) są wyrazem prowadzenia przez Gminę jakiejś spójnej, planowej, polityki przestrzennej. Wydaje się, że jest to raczej realizacja oczekiwań mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Oczywiście Gmina ma taką możliwość, jednak zanim takich zmian dokona powinna dokonać uprzedniej zmiany Studium. Jeżeli zaś organ planistyczny uważa, że zaszły szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie zapisu Studium o charakterze wyjątkowym, to powinna je w uzasadnieniu uchwały wyjawić. Wobec powyższego naruszona została podstawowa zasada sporządzania planu miejscowego, tj., zasada aby ustalenia planów miejscowych nie naruszały ustaleń Studium, przez co należy rozumieć nie tyle pełną ich zgodność, ale brak sprzeczności między nimi. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).