II SA/Kr 1546/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 20 maja 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA oraz art. 4 punkt 5 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 1 i 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294) w związku z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].11.2002r., znak: [...] , o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych małopłytkowości i astmy oskrzelowej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. T. W. była badana przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] oraz konsultowana w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Następnie na skutek wniesionego przez nią odwołania była badana przez Instytut Medycyny Pracy w [...], a orzeczenie wydał potem również Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...]. Wszystkie te jednostki w swych orzeczeniach nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u T. W. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. W. wskazała na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywała pracę od 1969r. Zarzuciła błędy w badaniach przeprowadzonych przez IMP w [...], nie zgadza się też z treścią orzeczenia IMP w [...]. Zarzuciła ponadto niepełność przeprowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego dotyczącego warunków pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Na wstępie należy podnieść, że w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły §9 cyt. powyżej Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Z przepisu tego wynika uprawnienie pacjenta do przeprowadzenia dwukrotnego badania lekarskiego i opartego na jego wynikach dwukrotnego orzeczenia lekarskiego dwóch różnych zespołów biegłych lekarzy. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwsze z orzeczeń lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] wydane zostało przede wszystkim w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych uprzednio w trybie konsultacji przez IMP w [...]. Co więcej - w wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania od orzeczenia WOMP w [...] sprawa została wprawdzie przekazana zgodnie z właściwością do IMP w [...], który wydał stosowne orzeczenie (choć nie ma go w aktach sprawy, o czym będzie mowa poniżej), niemniej jednak w orzeczeniu tym rozstrzygnięto także o schorzeniu, o którym nie było mowy uprzednio, tj. małopłytkowości. Pomimo przysługującego skarżącej w takim przypadku prawa złożenia odwołania, z urzędu sprawę ponownie skierowano do WOMP w [...], by ten również wypowiedział się co do tego schorzenia. Ten ostatni jednak wbrew zasadzie wynikającej z cytowanego powyżej §9 Rozporządzenia nie przeprowadził żadnych własnych badań, lecz oparł się jedynie na wynikach uzyskanych przez IMP w [...]. Uznać zatem należy, że strona przez takie działania organów została pozbawiona zagwarantowanego jej w przepisach uprawnienia do dwukrotnego badania. Już zatem z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, które oparto na przedmiotowych orzeczeniach lekarskich, podlegają uchyleniu. Podkreślenia wymaga również, że pomimo wezwania Sądu o uzupełnienie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w dalszym ciągu brak w nich orzeczenia, na którym organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcie, a mianowicie brak orzeczenia IMP w [...] z dnia [...].08.2002r. W aktach sprawy znajduje się jedynie karta wypisowa, samego orzeczenia jednakże brak. Podnieść również należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia oskrzeli i układu krwiotwórczego i jednocześnie niezakwalifikowaniu ich jako zawodowych, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do poszczególnych chorób są zbyt lakoniczne i nie mogą być uznane za wystarczające. Za nieprzekonywujące uznać bowiem należy twierdzenia o braku związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanymi schorzeniami a warunkami pracy. Należy podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Należy również podnieść, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, nie odniosły się bowiem do treści wcześniejszych orzeczeń lekarskich wydanych w niniejszej sprawie, w szczególności do orzeczenia WOMP w [...] z [...].01.2000r. Za zasadne uznać też należy zawarte w skardze zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego warunków pracy skarżącej. Postępowanie to nie zostało przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać też należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.