II SA/Kr 155/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Firma A kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z 3 września 2014 r. znak: [...], Firma A aktualnie z siedzibą w B. , udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w B. . W zezwoleniu określono, m.in. miejsce, sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, opis metody zbierania odpadów, a także dodatkowe warunki zbierania odpadów. Decyzja ta została zmieniona decyzjami: z 7 września 2017 r., znak: [...] oraz z 14 maja 2018 r. znak: [...] W dniu 13 maja 2019 r., działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ I instancji wezwał Firma A do niezwłocznego zaniechania naruszeń ww. zezwolenia, pod rygorem cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania. W wezwaniu wskazano, że podczas kontroli obiektu w B. , w dniu 10 maja 2019 r. stwierdzono naruszenie polegające na tym, że część odpadów makulatury (kody: 15 01 01, 03 03 08, 20 0101, 19 12 01) magazynowana była poza obszarem wyznaczonym w załączniku do decyzji Starosty Krakowskiego z 7 września 2017 r. W wezwaniu wskazano, że należy doprowadzić wszystkie miejsca magazynowania odpadów do stanu zgodnego z załącznikiem do decyzji Starosty Krakowskiego. Ponadto zaznaczono, że całkowita powierzchnia placu magazynowego przeznaczonego do gromadzenia odpadów powinna wynosić nie więcej niż 1700 m2. Termin usunięcia nieprawidłowości ustalono do dnia 14 czerwca 2019 r. W dniach 25-28 czerwca 2019 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w Krakowie przeprowadzili kontrolę mającą na celu sprawdzenie, czy Spółka zastosowała się do wezwania z 13 maja 2019 r. Uznając, że Spółka nie zastosowała się do wezwania do zaniechania naruszeń, Starosta Krakowski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia Starosty Krakowskiego z 3 września 2014 r., znak: OS I [...], zmienionego decyzją z 7 września 2017 r., znak; [...] oraz decyzją z 14 maja 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 47 ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, Firma A w piśmie z 9 lipca 2019 r. wyjaśniła, że gromadzenie surowców wtórnych na terenie nieobjętym zezwoleniem spowodowane było awarią belownicy do makulatury w dniach od 17 maja 2019 r. do 21 czerwca 2019 r. oraz że uporządkowanie terenu w tak krótkim czasie było niemożliwe. Do pisma dołączono dokumentację zdjęciową. Pismem z 17 lipca 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił Spółkę o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z 30 lipca 2019 r. Spółka zwróciła się o przeprowadzenie oględzin terenu, na którym prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu odpadów. W tym stanie sprawy Starosta Krakowski decyzją z 14 sierpnia 2019 r., znak [...] w pkt 1 cofnął bez odszkodowania zezwolenie Starosty Krakowskiego na zbieranie odpadów decyzję z 3 września 2014 r., znak: OS I [...] zmienioną decyzjami z 7 września 2017 r. oraz z 14 maja 2018 r., w pkt 2 określił termin wykonania decyzji - 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał wyniki kontroli prowadzonych przez ten organ w związku z prowadzoną działalnością w latach 2016-2019 oraz wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotową sprawę miał na uwadze liczne skargi okolicznych mieszkańców, reprezentowanych przez radnego Gminy Zabierzów, na uciążliwość działalności Spółki Firma A . Podkreślono, że w zezwoleniu zastrzeżono w punkcie 6 tret 3, że uciążliwość działalności powinna zamykać się w granicach działki, co wynikało z obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Brzezie, przyjętego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXIX/275/2000 z dnia 21 lipca 2000 r. Działka nr [...] ujęta była w terenach oznaczonych symbolem RU (tereny produkcji rolniczej i zaplecza rolniczego). W granicach tych terenów dopuszczono lokalizację usług komercyjnych, z zastrzeżeniem, że ich uciążliwość powinna zamykać się w granicach działki. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku kontroli na działce, na której prowadzona jest działalność, organ stwierdził, że spółka nie zastosowała się do wezwania organu do zaniechania naruszeń. Wezwanie Starosty Krakowskiego z 13 maja 2019 r. zawierało dokładnie określone naruszenia, jakie stwierdzono podczas kontroli, tymczasem odpady były magazynowane poza obszarem wskazanym w załączniku do zezwolenia. W piśmie z 30 lipca 2019 r. spółka wniosła o ponowną kontrolę sprawdzającą zastosowanie się spółki do wezwania Starosty Krakowskiego z 13 maja 2019 r. Z uwagi na fakt, iż spółka nie poinformowała organu o awarii belownicy przed terminem określonym w wezwaniu oraz na powtarzające się naruszenia w zakresie przestrzegania warunków decyzji organ nie przychylił się do ww. wniosku. W odniesieniu do podstawy prawnej decyzji organ wyjaśnił, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, o której mowa w art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ma charakter związany. To oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. wyrokach: NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II GKS 971/12 LEX nr 1425005; z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/11, LEX nr 1367254. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła spółka Firma A, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., a nadto naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez nieprawidłowe zastosowanie i niewłaściwe zawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Zarzucono także naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na opisaniu w wezwaniu w sposób ogólnikowy stanu faktycznego, podczas gdy przepis ten obliguje do wezwania zaniechania naruszeń konkretnych warunków zezwolenia lub ustawy, a także oparcia decyzji na rzekomych niesprecyzowanych naruszeniach co do których nie wystosowano wezwania do zaprzestania naruszeń, a także naruszenie art. 47 ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą, przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na magazynowanie odpadów, mimo że kontrola została przeprowadzona bez prawidłowego zawiadomienia strony, wezwanie do zaprzestania naruszeń było nieprecyzyjnie i niewłaściwie sformułowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27 listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 14 sierpnia 2019 r., podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, przyjmując je za własne. Kolegium podzieliło wyrażone przez organ I instancji stanowisko, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. przetwarzania odpadów ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Kolegium dodało, że cofnięcie zezwolenia może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, tj. naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny naruszenia wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem. Organ odwoławczy, wskazując na daleko idące skutki cofnięcia zezwolenia, zwrócił uwagę na konieczność precyzyjnego wezwania podmiotu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wezwanie to powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału strony. W ocenie Kolegium wezwanie z 13 maja 2019 r. spełnia takie wymogi. Podczas kontroli ustalono bowiem, że część odpadów znajdowała się luzem na podłożu, bez zabezpieczenia przed rozwiewaniem. Ponadto obszar magazynowania odpadów wykraczał poza obszar wyznaczony postanowieniami decyzji o zezwoleniu. To oznacza, iż organ I instancji prawidłowo stwierdził, że Firma A nie zastosowała się do wezwania Starosty Krakowskiego do zaniechania naruszeń. W dniu 25 czerwca 2019 r., a więc po terminie wyznaczonym w wezwaniu, kontrola pracowników Starostwa Powiatowego w Krakowie wykazała, iż podmiot nadal narusza warunki zezwolenia Starosty Krakowskiego, co jest to niewątpliwie przesłanką do zastosowania sankcji określonej w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Na koniec Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania, uznając je za bezzasadne. Kolegium wyjaśniło, wskazując na art. 48 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, że organ I instancji w zawiadomieniu o kontroli z 5 czerwca 2019 r. użył zwrotu "od daty otrzymania", jednakże nie miało to wpływu na właściwe przeprowadzenie kontroli. Kontrola odbyła się 25 czerwca 2019 r. za zgodą i przy udziale przedstawicieli Firma A Kolegium nie uwzględniło wniosków dowodowych złożonych przez spółkę tj. zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, uznając, że organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A w B. zarzuciła, po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy, a przez to brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zlecenia przez organ II instancji organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mimo że w toku postępowania pierwszoinstacyjnego nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a w rezultacie materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie był kompletny i nie dawał podstaw do ustalenia stanu faktycznego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do rozpatrzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w rezultacie organ II instancji powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że wezwanie wystosowane przez organ I instancji było prawidłowe i dostatecznie precyzyjne, choć wbrew przepisowi ustawy w wezwaniu nie sprecyzowano naruszeń konkretnych warunków zezwolenia lub ustawy, a także mimo oparcia decyzji organu I instancji na rzekomych niesprecyzowanych naruszeniach co do których nie wystosowano wezwania do zaprzestania naruszeń. Zarzuciła również naruszenie art. 47 ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na magazynowanie odpadów, mimo że wezwanie do zaprzestania naruszeń było nieprecyzyjnie i niewłaściwie sformułowane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich sformułowanych w niej zarzutów. Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie Dz.U. 2020 r. poz. 797), jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Następnie, art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach stanowi, że w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia [...], właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 1a, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (art. 47 ust. 3). W oparciu o art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach decyzji o cofnięciu zezwolenia właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia, według art. 47 ust. 6 ustawy, wszczyna się z urzędu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na art. 47 ust. 7 ustawy, który wskazuje, że nie wydaje się zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją, o której mowa w ust. 2, a nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. W sprawie bezsporne były następujące okoliczności. Firma A była adresatem zezwolenia Starosty Krakowskiego na zbieranie odpadów i prowadziła tego rodzaju działalność na działce nr [...] w B. . Decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów (z uwzględnieniem zmian dokonanych w 2017 r. i 2018 r.) określiła rodzaj odpadu, miejsce magazynowania i sposób magazynowania. Bezspornie również dochodziło do naruszenia przez Spółkę warunków wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Potwierdza to w szczególności protokół kontroli z 10 maja 2019 r. (k. 207), w której brał udział D. W. – wiceprezes zarządu, który nie wnosił zastrzeżeń do poczynionych ustaleń. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że zaistniała podstawa do wezwania skarżącej do zaniechania naruszeń w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. W wezwaniu z 13 maja 2019 r. stwierdzono naruszenie polegające na magazynowaniu części odpadów makulatury (kody: 15 01 01, 03 03 08, 20 01 01, 19 12 01) poza obszarem wyznaczonym w załączniku do decyzji Starosty Krakowskiego z 7 września 2017 r. W związku z tym zobowiązano skarżącą do "doprowadzenia wszystkich miejsc magazynowania odpadów do stanu zgodnego z załącznikiem do decyzji Starosty Krakowskiego". Wskazano również, że "całkowita powierzchnia placu magazynowego przeznaczonego do gromadzenia odpadów powinna wynosić nie więcej niż 1700 m2. Dla usunięcia naruszeń wyznaczono termin 14 czerwca 2019 r. Ponadto organ wezwał Spółkę do wyjaśnienia, w terminie 7 dni od dnia odręczenia wezwania, do kogo należą odpady gromadzone nieselektywnie na końcu placu magazynowego (miejsce oznaczone kolorem czerwonym na mapie stanowiącej załącznik do wezwania), a ewentualnie, jakie jest źródło ich pochodzenia i czy zostały przyjęte w ramach działalności Spółki w zakresie zbierania odpadów. W dniu 25 czerwca 2019 r., w obecności prezesa Spółki Z. W. upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w Krakowie przeprowadzili kontrolę, celem sprawdzenia wykonania wezwania. Załącznik do protokołu stanowi kopia załącznika do decyzji Starosty Krakowskiego z 7 września 2017 r., na której naszkicowano obszary zajęte odpadami magazynowanymi poza obszarem wyznaczonym w decyzji. W drugim protokole kontroli, datowanym na 25.06-28.06.2019 r. zostały zawarte m.in. stwierdzone naruszenia. Z protokołu wynika, że informacji udzielali w sprawie przedstawiciele skarżące: prezes Spółki Z. W., oraz pełnomocnik Spółki W. K.. W aktach sprawy znajdują się również fotografie terenu gromadzenia odpadów. Z protokołów kontroli nie wynika jednak, kiedy zdjęcia te były wykonywane i jakie obiekty lub części terenu obejmują. Fotografie nie posiadają bowiem opisów. Bezspornie również, po zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia Spółce [...] odpadów, Spółka zwróciła się do organu pismami z dnia 9 lipca 2019 r. i 30 lipca 2019 r., przedkładając nowy materiał dowodowy i wnosząc o przeprowadzenie oględzin terenu prowadzonej działalności, wskazując finalnie, że nieprawidłowości zostały usunięte. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. Starosta Krakowski orzekł o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, bez odszkodowania. Z ponownym wnioskiem o przeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz dalszymi wnioskami dowodowymi zwróciła się Spółka, składając odwołanie od wskazanej decyzji Starosty Krakowskiego. W ocenie sądu zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów w sytuacji, która nie dawała podstawy do niewątpliwego stwierdzenia niewykonania wszystkich wskazanych w wezwaniu nieprawidłowości, było przedwczesne. Niewątpliwie, decyzja o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach jest decyzją związaną. Przy wydawaniu takiej decyzji organ nie dysponuje luzem decyzyjnym, w szczególności luzem wynikającym z uznania administracyjnego, a jego rola sprowadza się do ustalenia stanu faktycznego, z którego norma prawna nakazuje w sposób bezwzględny wyciągnąć określone skutki prawne. Niezależnie jednak, czy mamy do czynienia z decyzją związaną, czy z decyzją swobodną, na organie administracji ciążą obowiązki takiego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które doprowadzi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wobec tego w postępowaniu dowodowym organ musi uwzględnić treść art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Konieczne jest uwzględnienie również art. 80 k.p.a., który zobowiązuje organ do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wymogi te są szczególnie doniosłe w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o tak doniosłych skutkach, jak decyzja z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 21 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Gd 243/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), skutki wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia są daleko idące i dwojakiego rodzaju: posiadacz odpadów jest zobowiązany do zakończenia działalności oraz usunięcia na własny koszt odpadów i skutków prowadzonej działalności, a nadto w świetle aktualnego brzmienia art. 47 ust. 7 ustawy o odpadach, w okresie 10 lat od uzyskania przez decyzję cofającą zezwolenie przymiotu ostateczności nie może on uzyskać nowego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Stanowi to dodatkową sankcję za naruszenie przepisów ustawy lub warunków zezwolenia. A zatem doniosłość i dotkliwość skutków sankcji nakłada na rozstrzygające sprawę organy administracji obowiązek szczególnej dbałości o przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego i prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Działanie organu I instancji poprzedzające wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia nie realizowało powyższych nakazów. Również organ II instancji, pomimo złożonych w odwołaniu wniosków dowodowych, nie podjął żadnych działań zmierzających do weryfikacji stanu faktycznego. Nie rozważono w sposób wyczerpujący podniesionych przez skarżącą okoliczności, które mogły uzasadniać dłuższy termin usunięcia nieprawidłowości, a także pominięto wnioski dowodowe strony zmierzające do wykazania okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie podziela natomiast w pełni stanowiska skarżącej co do wadliwości wezwania do zaprzestania naruszeń z 13 maja 2019 r. W swej zasadniczej części, dotyczącej składowania odpadów poza terenem wyznaczonym w zezwoleniu, nie budzi ono wątpliwości i spełnia wymogi art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Z akt sprawy nie wynika, by Spółka kwestionowała decyzję zmieniającą zezwolenie, wydaną na jej wniosek. Z akt sprawy nie wynika również, by w trakcie kontroli w dniach 25-28 czerwca 2019 r. Spółka kwestionowała stanowisko organu, zgodnie z którym odpady magazynowane są poza obszarem wyznaczonym w zezwoleniu. Przeczą temu również działania Spółki w toku postępowania. Początkowo Spółka deklarowała usunięcie spornych odpadów, tłumacząc brak ich usunięcia awarią belownicy i oczekiwaniem na jej naprawę, a następnie informowała o podjęciu działań zmierzających do ich usunięcia, wzywając organ do ponownej kontroli terenu prowadzonej działalności. W konsekwencji Sąd przyjął, że bezsprzecznie odpady były magazynowane poza terenem wyznaczonym w zezwoleniu, co stanowiło naruszenie wymogów zezwolenia, przy czym pozbawiona znaczenia prawnego jest okoliczność, że zalegające poza wyznaczonym obszarem odpady nie zostały przez organ pomierzone i zważone. Wezwanie z 13 maja 2019 r. wadliwe było natomiast w zakresie, w jakim zobowiązywało Spółkę do wyjaśnień na temat zalegających na terenie odpadów, co do których Spółka twierdziła, że nie jest ich posiadaczem. W tym zakresie wezwanie było przedwczesne i de facto zmierzało dopiero do wyjaśnienia, czy okoliczność ta wiąże się z naruszeniem wymagającym wezwania w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Tymczasem w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na związanie organu orzekającego w danej sprawie treścią wezwania, podnosząc kwestię związku funkcjonalnego między wezwaniem a decyzją o cofnięciu zezwolenia. Zwraca się uwagę, iż postępowanie wyjaśniające i czynności w jego ramach są podejmowane w zakresie i w granicach, w jakich postępowanie zostało wszczęte. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic postępowania w zależności od potrzeb organu. Nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę określonych konsekwencji, niewątpliwie daleko idących, jak ma to miejsce w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności, jako sankcję za niewywiązanie się z wezwania organu, którego nie było lub było jednakże w zakresie innym, niż zakres udzielonego zezwolenia. Rozumiane w taki sposób związanie organu treścią wezwania oraz przyjęcie związku funkcjonalnego między treścią wezwania i decyzją o cofnięciu zezwolenia stanowią rozwiązania konieczne z punktu widzenia zasady pewności prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2909/18 oraz przywołane tam orzeczenia; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości co do treści wezwania mogą zatem następnie rzutować na ocenę prawidłowości decyzji o cofnięciu zezwolenia, jeśli oparta zostałaby na naruszeniach prawa nie wskazanych jednoznacznie w wezwaniu. Sąd wskazuje jednak, że w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Zasadnicza bowiem nieprawidłowość, która w ocenie Sądu została wykazana i potencjalnie mogła stanowić podstawę do wezwania zaprzestania naruszeń, a dalej – do cofnięcia zezwolenia, polegała bowiem na magazynowaniu odpadów poza terenem wyznaczonym w zezwoleniu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinnością organu będzie ponowne zweryfikowanie stanu faktycznego w zakresie naruszeń wskazanych w wezwaniu z 10 maja 2019 r. i wydanie decyzji adekwatnej do ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, z uwzględnieniem przedstawionego tu stanowiska Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a.