II SA/Kr 1551/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 23 września 2019 r., znak: SKO.OŚ/4170/142/2019 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r., znak: BPP.6724.37.2024 Burmistrz Miasta Zakopane negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału, wydzielenia działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,0509 ha i nr [...] o powierzchni 0,1325 ha z działki nr [...] Obr. 20 o powierzchni 0,1834 ha położonej w Z. pod względem zgodności z "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego O. " przyjętym uchwałą nr XLV/591/2013 Rady Miasta Z. z dnia 26 września 2013 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 października 2013 r. poz. 5863 ze zm.). Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez I. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.". Uzasadniając to rozstrzygnięcie SKO wskazało, że zasady podziału nieruchomości zostały uregulowane w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. W rozpatrywanej sprawie, nieruchomość objęta projektem podziału oznaczona jako działka ew. nr [...] znajduje się w całości na obszarze, na którym obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego O. (dalej mpzp) i leży w terenach oznaczonych symbolami: - 1.R — terenach rolnych, - 19.MN/RM — terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, - 9.KDD – terenach dróg publicznych klasy dojazdowej. Projekt podziału przewiduje wydzielenie: - działki ew. nr [...] o pow.0,0509 ha, leżącej w terenie oznaczonym symbolem 19.MN/RM oraz symbolem 9.KDD), - działki ew. nr [...] o pow. 0,1325 ha leżącej w terenach oznaczonych symbolem 19.MN/RM oraz symbolem 1.R. Nowo wydzielone działki leżą w terenie o różnym przeznaczeniu, a zatem każda z wydzielonych działek musi spełniać przesłanki przewidziane w planie dla konkretnego terenu. Nowo wydzielona działka ew. nr [...] o pow. 0,1325 jedynie w części obejmującej pow. 311 m2 leży w terenie oznaczonym symbolem 19.MN/RM, a w pozostałej części leży w terenie oznaczonym symbolem 1.R. Taki podział nie spełnia ustalonego w planie warunku minimalnej powierzchni: 1500 m2 dla budownictwa zagrodowego, 600 m2 dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz 500 m2 dla budownictwa rekreacji indywidualnej. Również nowo wydzielona działka ew. nr [...], leży w terenie o różnym przeznaczeniu, z czego jak ustalił organ I instancji w terenach 19.MN/RM działka ta ma powierzchnię 500 m2, a pozostałe 9 m2 to tereny 9.KDD. W tym przypadku działka ta spełnia jedynie normatyw powierzchniowy ustalony dla budownictwa rekreacji indywidualnej. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że organ dysponował dokumentami (rysunkiem planu miejscowego gdzie są zaznaczone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, jak również mapą ewidencyjną i mapą zasadniczą) na podstawie których ustalił jaka część działki leży w poszczególnych terenach o różnym przeznaczeniu. Żaląca się nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów wskazujących, że powierzchnie te zostały ustalone nieprawidłowo. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodność z planem dotyczyć musi każdej z nowo wydzielonych działek. Podział ewidencyjny nieruchomości umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Analizując ustalenia dla działki objętej projektem podziału mieć trzeba na uwadze zarówno treść uchwały w sprawie planu, jak i rysunek planu, stanowiący integralną część uchwały, co słusznie podkreśla organ odwoławczy. Obie te części rozstrzygają bowiem o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania danego terenu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia podnoszone przez żalącą się różnice w definiowaniu działki budowlanej, gdyż do oceny projektu podziału istotny jest cel podziału oraz zgodność z zapisami planu. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. Ł., zarzucając mu 1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): a) tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim nieuwzględnienie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest wskazania powierzchni poszczególnych działek objętych konkretnym, planowanym przeznaczeniem, b) tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. 2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż projektowany podział nieruchomości nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącej nie zostało uwzględnione, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest faktycznego wskazania powierzchni poszczególnych działek objętych konkretnym, planowanym przeznaczeniem. W związku z powyższym nie można w żaden sposób przesądzić, że organ miał faktyczną możliwość określenia powierzchni nieruchomości określonej konkretnym przeznaczeniem terenu. Z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, brak było faktycznych możliwości określenia konkretnych powierzchni dla nieruchomości określonych skarżonym postanowieniem, co wynikało wprost z przedłożonych w sprawie dokumentów, a zatem brak było również konieczności udowadniania tej okoliczności przez skarżącą. Zauważyć należy, że w dokumentacji przełożonej w postępowaniu brak jest wyszczególnienia konkretnych powierzchni działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla określonego zagospodarowania określonego w MPZP. Organ II instancji, a wcześniej organ I instancji w sposób niezrozumiały i nie wynikający z dokumentacji zgromadzonej w sprawie przyjęły, że projektowana działka [...] leży w części obejmującej powierzchnię 500 m2 na terenach ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny 19.MN/RM, a pozostałe 9 m2 leży na terenach oznaczonych jako 9.KDD, natomiast w odniesieniu do nieruchomości [...] aż 1014 m2 to tereny 1.R, a tylko 311 m2 to tereny położone na gruntach oznaczonych jako 19.MN/RM. Wartości te nie wynikają wprost z dokumentacji sprawy, ani także ze stanu faktycznego. Przyjęcie tych wartości przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stanowi istotne ograniczenie prawa własności, bowiem utrudnia, a wręcz uniemożliwia w dysponowanie należącą do skarżącej nieruchomością mimo, iż co do takich ograniczeń brak jest uzasadnionych podstaw. Nie sposób również zgodzić się z tym, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia różnice w definiowaniu działki budowlanej. Organ pominął bowiem, że określając cel podziału, co w jego ocenie jest istotnym elementem, konieczne jest również określenie go zgodnie przepisami. Tym samym, określając cel podziału jako przeznaczenie na cele budowlane, należy również uwzględnić przepisy regulujące kwestię działki budowlanej. W tym znaczeniu zatem niezbędne jest określenie, w jaki sposób w rozumieniu organu należy interpretować pojęcie działki budowlanej tak, by nie budziło to wątpliwości na przyszłość przy dokonaniu podziału. Bez tego może okazać się bowiem, że wydzielenie działki będzie dokonane w sposób nieprawidłowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że jest ono prawidłowe. Przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane w zakresie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie z ust. 4 i 5 art. 93 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że nieruchomość, której dotyczy kontrolowane postępowanie jest objęta zapisami uchwały nr XLV/591/2013 Rady Miasta Z. z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. " (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 7 października 2013 r. poz. 5863 ze zm.). Nie jest budzi też wątpliwości ustalenie, że mająca ulec podziałowi działka nr [...] obr. [...] leży w terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami: 1.R (tereny rolne), 19.MN/RM (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej), 9.KDD (tereny) dróg publicznych klasy dojazdowej. Projekt podziału przewiduje wydzielenie: - działki ew. nr [...] o pow.0,0509 ha, - działki ew. nr [...] o pow. 0,1325 ha. Organ ustalił, że nowo wydzielana działka nr [...] położona jest w planie w terenie oznaczonym symbolem 19.MN/RM oraz symbolem 9.KDD, zaś działka nr [...] -w terenach oznaczonych symbolem 19.MN/RM oraz symbolem 1.R. Skarżąca ustalenia te kwestionuje. Burmistrz Miasta Zakopanego we własnym zakresie na podstawie rysunku obowiązującego planu miejscowego wyliczył, jaka powierzchnia nowo wydzielanych działek znajduje się w poszczególnych terenach o różnym przeznaczeniu. Jest to element ustaleń faktycznych, które organy miały obowiązek poczynić w ramach kontrolowanego postępowania, a sposób ich ustalenia nie budzi wątpliwości. Skarżąca wielokrotnie podważa przyjęte w zaskarżonym postanowieniu wartości twierdząc, że "nie wynikają one wprost z dokumentacji sprawy ani także ze stanu faktycznego", niemniej jednak w ocenie Sądu brak jest podstaw by ustalenia te uznać za wadliwe – tym bardziej, że skarżąca nie wskazuje na inne wartości czy też wyliczenia. W postanowieniu organu I instancji zacytowano in extenso zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wykluczają dokonanie podziału zgodnie z wnioskiem (§ 4 ust. 19 i § 8 ust. 2). W przypadku projektowanej do wydzielenia działka nr [...], w terenie oznaczonym symbolem 19.MN/RM położone jest 500 m2 jej powierzchni, a zatem spełnia ona warunek do jej wydzielenia pod "budownictwo rekreacji indywidualnej" (§ 8 ust. 2 lit. "c" planu miejscowego). Jednakże w przypadku drugiej z projektowanych działek tylko 311 m2 leży w terenie oznaczonym symbolem 19.MN/RM; pozostałe 1014 m2 to tereny 1.R. Jak zwrócił uwagę organ I instancji, w planie miejscowym przewidziane są trzy normatywy działki przeznaczonej do zabudowy: 1500 m2 dla budownictwa zagrodowego, 600 m2 dla budownictwa i wspomniane wyżej 500 m2 dla zabudowy rekreacji indywidualnej. W sprawie nie zachodzą również wyjątki zezwalające na wydzielenie działek o mniejszej powierzchni, wskazane w § 4 ust. 19 pkt 4 i 5 planu miejscowego, gdyż w wyniku podziału brakować będzie więcej niż 10% terenu położonego w obszarze 19.MN/RM, a działki te nie są zagospodarowane. Organ I instancji, posługując się w uzasadnieniu postanowienia pojęciem działki "budowlanej" w kontekście wyżej przytoczonych normatywów użył tego sformułowania jako synonimu "działki przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę". Okoliczność, że w różnych aktach prawnych funkcjonują różne definicje "działki budowlanej", a organ nie wyjaśnił, którą z nich posłużył się w tej sprawie nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, tym bardziej, że słowo "budowlanej" zostało ujęte w cudzysłów". Jak wynika z powyższego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie części nowo wydzielanych działek leżących w terenach o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym i w sposób właściwy zinterpretowały i zastosowały przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty skargi nie doprowadziły do zakwestionowania tych ustaleń. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.