II SA/Kr 1552/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka -Duda Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 lipca 2009r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala . Starosta postanowieniem z dnia 30 marca 2009 r. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 K.p.a. z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami komercyjnymi i garażem w kondygnacji podziemnej, instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.o., elektryczną, gazową i wentylacyjną oraz infrastrukturą techniczną (w zakresie: przyłącze gazowe, przyłącze kanalizacji deszczowej z przekładkami, przyłącze wod-kan. z przekładkami, przyłącze elektroenergetyczne NN z przekładkami, przekładka przyłącza teletechnicznego) na działce nr "1" w miejscowości A.. Przesłanką zawieszenia postępowania było rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim była ocena, czy podział działki nr "2" został dokonany prawidłowo i czy w tym zakresie nie zostały naruszone ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta w zajętym w dniu 20 kwietnia 2009 r. stanowisku stwierdził, że podział ten został dokonany na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie sprawy postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. znak: [...] Starosta działając z urzędu na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. podjął z urzędu zawieszone w dniu 30 marca 2009 r. postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Starosta postanowieniem z dnia 30 marca 2009 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku "J" Sp z o.o. w K. o pozwolenie na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji i równocześnie wystąpił do Burmistrza Miasta o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, w kwestii oceny, czy podział działki nr "2" w A., przeznaczonej pod planowaną inwestycję, dokonany został prawidłowo i czy w tym zakresie nie zostały naruszone ustalenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. stwierdził, że podział działki nr "2" dokonany został niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem zdaniem organu I instancji ustały przyczyny zawieszenia postępowania, co powoduje jego podjęcie na zasadzie art. 97 § 2 K.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. K.. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2009 r. znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 21 maja 2009 r. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że postanowienie organu I instancji jest słuszne i uzasadnione, a zarzuty zawarte w zażaleniu są przedwczesne. Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji oraz jego ocenę prawną. Zdaniem Wojewody Starosta słusznie przyjął, że ustały przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, a zatem postępowanie powinno zostać podjęte z urzędu. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszym postępowaniu badana jest tylko sprawa zasadności podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania a organ odwoławczy nie może wkraczać merytorycznie w tok postępowania organu I instancji przed wydaniem decyzji rozstrzygającej, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, do obowiązku Starosty przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że postępowanie zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji, a w toku głównego postępowania mogą być skutecznie podnoszone zarzuty wskazane przez strony skarżące. Skargę na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. K. z zachowaniem ustawowego terminu. Skarżący streścił dotychczasowy przebieg sprawy. Podniósł, że podział działki nr "2" w A. na działki nr "3" i "1" został dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A., co zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma decydujący wpływ na kształt i rozmiar inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami komercyjnymi i garażem w kondygnacji podziemnej, instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.o., elektryczną, gazową i wentylacyjną oraz infrastrukturą techniczną (w zakresie: przyłącze gazowe, przyłącze kanalizacji deszczowej z przekładkami, przyłącze wod-kan z przekładkami, przyłącze elektroenergetyczne NN z przekładkami, przekładka przyłącza teletechnicznego) na działce nr "1" w miejscowości A.. Zdaniem skarżącego, jeżeli podział działki nr "2" byłby wykonany zgodnie z planem miejscowym dla miasta A., to działka nr "2" musiałaby być podzielona co najmniej na 3 działki, w tym powinna być wydzielona istniejąca droga o powierzchni ok. 0,16 ha, co znacznie zmniejszyłoby powierzchnię wydzielonej obecnie działki nr "1" i zgodnie z planem powierzchnię zabudowy projektowanego na niej budynku. Ponadto linia podziału między działkami "3" i "1" biegnie po ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr "3", a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie minimalna odległość dla tego budynku od granicy wynosi 3,0 m (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych), ponieważ nie istniała żadna przesłanka, aby poprowadzić linię podziałową tak jak została wykonana w podziale działki "2". Skarżący nie zgadza się w całości ze stanowiskiem Wojewody, ponieważ gdyby podział działki "2" został wykonany zgodnie z miejscowym planem, to mieszkańcy wspólnoty nr [...] (działka nr "1") automatycznie staliby się stroną w sprawie podziału działki nr "2", ponadto już nigdy nie będzie można wyegzekwować od właściciela działki nr "1" wydzielenia istniejącej drogi, która jest ujęta w miejscowym planie jako droga gmina i jest ważnym elementem komunikacji miasta A.. Skarżący podkreślił, że podział działki ma decydujący wpływ na kształt i rozmiar inwestycji na działce nr "1", która w obecnej formie i kształcie, ze względu na bliskość istniejących budynków i duży spadek terenu grozi "katastrofą budowlaną" części bloków [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd ocenia legalność działania organów administracji na datę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Granice tej sprawy obejmują jedynie ocenę legalności postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący zaskarżył postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym Sąd w tej sprawie uprawniony i zarazem zobowiązany jest do zbadania jedynie prawidłowości (zgodności z prawem) wydania postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o wszczęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Jakiekolwiek inne argumenty, dotyczące prawidłowości badania projektu budowlanego, czy też prawidłowości projektowanego usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granic z działkami sąsiednimi – nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Jeszcze raz należy bowiem wskazać, że sąd administracyjny bada jedynie daną sprawę administracyjną, a ta sprawa administracyjna dotyczy legalności wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Instytucja zawieszenia postępowania dotyczy sytuacji, gdy dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego napotyka przeszkody uniemożliwiające czy to ustalenie stron postępowania (art. 97 § 1 pkt 1-3 K.p.a.), czy też należyte ustalenie ważnej okoliczności w sprawie, co do której inny organ administracyjny lub sąd są właściwi do tej ustalania (tzw. zagadnienie wstępne - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Odrębną przesłanką umożliwiającą zawieszenie postępowania jest zgodny wniosek stron – art. 98 K.p.a. W tej sprawie Starosta zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli uznał, że zachodzi przypadek wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Tym zagadnieniem wstępnym miało być dokładne wyjaśnienie sprawy podziału działki nr "2" w miejscowości A. w oparciu o obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawieszając z tego powodu postępowanie w sprawie, Starosta zwrócił się do Burmistrza Miasta o podanie podstawy prawnej podziału działki nr "2" oraz zajęcie stanowiska co do zgodności z prawem tego podziału. W odpowiedzi na tak złożony wniosek, Burmistrz Miasta pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że podział działki nr "2" nastąpił na wniosek właściciela – Spółki "J" Sp. z o.o. i został dokonany na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie Starosta podjął zawieszone postępowanie. W ocenie Sądu w tej sprawie nie istniała przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się decyzja z 10 czerwca 2009 r. znak [...] NR [...] zatwierdzająca, na podstawie art. 95 pkt 7 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział działki nr "2" na działki nr "3" i "1". Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że podział ten został dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celem wydzielenia działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym (załącznik nr 2 do projektu budowlanego, strona 5). Istniał więc w aktach sprawy dokument, który wyjaśniał podstawę prawna i zasady dokonania podziału działki nr "2". Tym samym Starosta wydając w dniu 21 maja 2009 r. postanowienie znak: [...] w sprawie podjęcia z urzędu, na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. zawieszonego postępowania administracyjnego – nie naruszył prawa. Nawet jeżeli postępowanie administracyjne zostało zawieszone niezasadnie, to i tak właściwy organ celem swoistego "naprawienia" błędu polegającego na niezasadnym zawieszeniu postępowania – winien podjąć tak zawieszone postępowanie. Argumenty podnoszone w zażaleniu, a następnie w skardze w istocie dotyczą prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego i wcześniejszego podziału działki nr "2". W tej sprawie te okoliczności, na datę wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia 22 lipca 2009 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Starosty z dnia 21 maja 2009 r., nie mogły uzasadniać zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie tzw. "zagadnienia wstępnego". Należy wskazać, że samo "zagadnienie wstępne" to taka okoliczność, która musi spełniać łącznie cztery przesłanki: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1999 r., sygn. akt III SA 2307/98). Musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy, to znaczy bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1678/92, uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., opub. w OPK 14/96). W związku z tym w ocenie Sądu, jeżeli w tej sprawie inwestor legitymował się prawomocną decyzją o podziale danej nieruchomości, nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne (w zakresie wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności) dotyczące decyzji zatwierdzającej podział działki nr "2" i inwestor przedłożył wniosek dotyczący udzielenia pozwolenia na budowę na tejże nieruchomości – obowiązkiem organu było rozpoznanie takiego wniosku w kontekście obowiązujących przepisów. Sam skarżący podnosi w skardze, że jeżeli podział działki nr "2" byłby zgodny z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie, to podział ten przebiegałby innymi granicami. Z akt sprawy wynika, że podział działki nr "2" był dokonywany niezależnie od ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką możliwość przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami, ale ani Sąd w tej sprawie, ani organy prowadzące postępowanie nie miały podstaw do badania zasadności bądź legalności dokonanego podziału działki nr "2". Gdyby Sąd badał prawidłowość tak dokonanego podziału, sam naraziłby się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z przepisami technicznymi powinny być przedmiotem wnikliwego badania organów administracji w toku "głównego" postępowania administracyjnego. Okoliczności te nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd w tej sprawie, w której, co jeszcze raz Sąd podkreśla – przedmiotem badania była ocena zasadności podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w zakresie tej sprawy organy administracji nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Tym samym, stosując art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił