II SA/Kr 1555/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pawła K. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 29.04.1999 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku inwestora w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - garażu na samochody osobowe w dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego i garażu na terenie położonym w K. przy ul. P.-C. obręb 10 działka nr 562, Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenie na budowę powyższej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że przedłożona przez inwestora analiza architektoniczna, jak również pisemne wyjaśnienie inwestora z dnia 15.04.1998 r. nie wykazały jednoznacznie, że projektowana inwestycja nie spowoduje istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Nadto państwo B. nie określili jednoznacznie możliwości udzielenia zgody na inwestycję, przedstawiając jedynie warunku do jej udzielenia. Ponieważ inwestor nie uzyskał jednoznacznej odmowy zgody na lokalizację garażu w granicy, organ nie mógł zastosować przepisu par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ustępem 6 tego przepisu, koniecznym było przedłożenie pisemnej zgody właściciela sąsiedniej działki. W odwołaniu od tej decyzji Elżbieta i Paweł K. zarzucili, że decyzja sankcjonuje bezprawne wykorzystanie granicy działek 564/2 i 562 zrealizowane przez właścicieli działki nr 564/2 w latach 80 - tych na postawie notarialnego zobowiązania do wzajemności. Projektowana inwestycja nie spowoduje żadnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, gdyż działka ta jest zabudowana wzdłuż całej granicy. Nadto zarzucił, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera sprzeczną argumentację. Z jednej strony wyjaśnia, że wobec braku zgody nie może być udzielone pozwolenie na budowę na podstawie par. 12 ust. 6, a z drugiej, że wobec braku jednoznacznej odmowy udzielenia zgody - nie może być zastosowany przepis par. 12 ust. 7. Decyzją z dnia 12 lipca 1999 r. (...) Wojewoda M., na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po nowelizacji par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będącej następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na wybudowanie budynku w granicy z sąsiednią działką wymagana jest pisemna zgoda jej właściciela. Brak takiej zgody uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę budynku w granicy, z wyjątkiem wypadków, gdy usytuowanie takie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ani z ustaleń planu, ani z warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika możliwość usytuowania projektowanego obiektu w granicy, a zatem odmowa wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę jest uzasadniona. Kwestie omówione w odwołaniu dotyczące spraw własnościowych i stosunków sąsiedzkich podlegają unormowaniom kodeksu cywilnego, niezależnie od postępowania administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Paweł K. zarzucił, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, co jest oczywiste, ale na podstawie materiałów dowodowych, wniosków i przy stanowisku stron wyrażonym przy poprzednim stanie prawnym, bez umożliwienia skarżącemu wyrażenia stanowiska w świetle nowo obowiązującego prawa i przez to podjęta niezgodnie z prawem, w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 10 par. 1, art. 13 par. 2, art. 136 i art. 138 par. 2 Kpa. Nadto zarzucił, że organ odwoławczy zlekceważył zarzut dotyczący wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego i organu I instancji zostały wydane bez należytej podstawy prawnej. Tak bowiem należy ocenić sytuację, w której przepis stanowiący merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia, sprzeczny jest z przepisem rangi wyższej. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji przepis par. 12 ust. 6 miał następującą treść: "Dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem par. 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej/ zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela." Z dniem 16 marca 2001 r. par. 12 ust. 6, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r P 11/00 /Dz.U. 2001 nr 17 poz. 207/. Z uwagi na fakt, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą /art. 190 ust. 1 Konstytucji/ zbędne jest podawanie szczegółowych przyczyn, dla których owa niezgodność została stwierdzona. Przytoczyć jedynie można, że w żadnym z przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie ograniczenia prawa własności, w tym wiążące się z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczenia, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym Trybunał Konstytucyjny uznaje za naruszające nakaz ustawowego unormowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności. Dla potrzeby wykazania istnienia omawianej sprzeczności także i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wystarczające jest jedynie to, że stan prawa w tej dacie był identyczny ze stanem poddanym osądowi Trybunału. Także i wówczas par. 12 ust. 6 rozporządzenia zawierał regulację, której nie można zaliczyć do przepisów określających warunki techniczno-budowlane, nie odpowiadał bowiem definicji tych warunków zawartej w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego. Został zatem wydany bez ustawowego upoważnienia, a co więcej -jako norma prowadząca do możliwości ograniczenia prawa własności - nie był przepisem odpowiedniej rangi. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia /o ile termin ten nie zostanie inaczej określony/. Oznacza to, że z tym dniem przepis prawa poddany negatywnej ocenie Trybunału traci obowiązującą moc. Jakkolwiek w dacie zaskarżonego postanowienia par. 12 ust. 6 rozporządzenia nie został jeszcze wyeliminowany z obrotu prawnego w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to już wtedy był niezgodny z przepisem ustawy. Dokonując kontroli aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie uwzględnić stanu potwierdzonego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem akceptować decyzji wydanej w oparciu o przepis, którego legalność została podważona. Zasada stosowania szerokich możliwości eliminowania z obrotu aktów opartych na przepisach niezgodnych z ustawą, konstytucją lub umową międzynarodową, została sformułowana w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Odpowiednio do niej stosując przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 2, art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oraz w związku z art. 145a Kpa, zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, jako naruszające /choć bez winy organów/ prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, należało uchylić. Wobec powyższego nie ma istotnej potrzeby ustosunkowania się do zarzutów skargi. Niemniej dla porządku stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 10 par. 1, art. 13 par. 2 i art. 136 oraz 138 par. 2 nie są zasadne. Słuszne były natomiast zarzuty skarżącego odnośnie wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia organu i instancji. Jednakże, wobec braku możliwości zastosowania przepisu par. 12 ust. 7 warunków technicznych w dacie podejmowania decyzji przez organ II instancji, zarzut ten stracił swoją aktualność. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, że inwestor nie dysponował pisemną zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości na budowę w granicy. Pogląd ten jest prawidłowy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.