II SA/Kr 1556/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" – os. [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 2 czerwca 2009 r. nr [...]. Pismem z dnia 8 maja 2009r. Wspólnota Mieszkaniowa " [...] " os. [...], w W., w imieniu której działał "A" Sp. z o.o. w W., zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zamontowania [...] sztuk ramek metalowych wypełnionych siatką o wys. 1,1 m i długości 1,5 oraz słupków z rury stalowej o wysokości 1m, w rozstawie co 1,5m, na działkach nr "1" i nr "2" w W.. Pismo zostało podpisane przez prezesa zarządu "A" Sp. z o.o. w W.. Do pisma dołączono między innymi: - umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną zawartą przez Wspólnotę Mieszkaniową " [...]" os. [...] w W. – reprezentowaną przez zarząd wspólnoty, a "A" Sp. z o.o. w W. – reprezentowaną przez prezesa zarządu T. W.; * pełnomocnictwo z dnia 12 maja 2009r. udzielone przez Wspólnotę Mieszkaniową " [...] " os. [...] w W. T. W. – prezesowi zarządu " A" Sp. z o.o. w W. będącego zarządcą wspólnoty, podpisane przez zarząd wspólnoty, do występowania ze zgłoszeniem robót budowlanych dotyczących nieruchomości os. [...] w W.; * pełnomocnictwo z dnia 12 maja 2009r. udzielone przez Wspólnotę Mieszkaniową " [...]" os. [...] w W. T. W. – prezesowi zarządu " A" Sp. z o.o. w W., będącego zarządcą wspólnoty, podpisane przez zarząd wspólnoty, do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" os. [...] w W. wraz z protokołem nr [...] oraz uchwałę nr [...] z dnia 27 kwietnia 2009r. i nr [...] z dnia 10 marca 2008r. Postanowieniem z dnia 19 maja 2009r., znak [...], na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 77 1 i art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia "A" Sp. z o.o. w W., Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów dotyczących zgłoszenia. Starosta [...] decyzją znak [...] z 2 czerwca 2009 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia "A" Sp. z o.o. w W. zamiaru wykonania robót budowlanych - zamontowania [...] sztuk ramek metalowych wypełnionych siatką o wys. 1,1 m i długości 1,5 oraz słupków z rury stalowej, wysokości 1m, w rozstawie co 1,5m. na działkach nr "1", "2" położonych w miejscowości W.. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgłoszenie "A" sp. z o.o. w W. wpłynęło w dniu 8 maja 2009 r. Z dołączonego do zgłoszenia szkicu wynika, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 1/KDW - "tereny dróg i ulic wewnętrznych" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w W. (centrum i śródmieście), zatwierdzonym Uchwałą Nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach zdnia14.03.2008r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 269, póz. 1679. Zgodnie § 47 ust. 4 planu, urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających dróg oznaczonych jako KDGP, KDL, KDD, KDW mogą być pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego i uzyskania zgody zarządcy drogi ścieżki spacerowe i rowerowe, szlaki turystyczne, urządzenia liniowe infrastruktury technicznej (dotyczy odcinków przebiegających w obszarach zabudowanych oraz przypadków określonych w przepisach odrębnych), zatoki autobusowe i urządzenia dla ochrony pieszych przed warunkami atmosferycznymi, zieleń o charakterze izolacyjnym oraz obiekty i urządzenia służące ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnej, elementów małej architektury. Montaż [...] sztuk ramek metalowych wypełnionych siatką o wys. 1,1 m i długości 1,5 oraz słupków z rury stalowej 2" o wysokości 1,0 m w rozstawie co 1,5 w liniach rozgraniczających 1/KDW wykracza poza powyższy zakres. Starosta [...] stwierdził także, że przedłożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera wszystkich niezbędnych danych, tj. nie wskazano w nim miejscowości złożenia oświadczenia. Sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. "A" sp. z o.o. w W. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzucała, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawa współwłaścicieli nieruchomości i nie jest zgodna z przepisami prawa. Uzasadniając powyższe wskazywała, że decyzja Wspólnoty Mieszkaniowej os. [...] o zamontowaniu przedmiotowych bramek wynika z konieczności ograniczenia uciążliwości komunikacyjnych na drodze wewnątrzosiedlowej oraz zapewnienia bezpieczeństwa dla mieszkańców bloku nr [...]. Z tej drogi wewnątrzosiedlowej niezgodnie z jej statusem korzystają pojazdy, które próbują omijać zatłoczone skrzyżowanie ulic [...] i [...]. Pojazdy poruszają się po tej wewnątrzosiedlowej drodze z nadmierną szybkością, stanowiąc istotne zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców osiedla. Również przy tej wewnątrzosiedlowej drodze została urządzona infrastruktura osiedlowa (plac zabaw i śmietnik), z której korzystają mieszkańcy. Montaż ażurowy-rozłączny ram ogrodzeniowych nie powoduje żadnego ograniczenia ruchu pieszych, wózków i jednośladów. Dojazd samochodów na teren nieruchomości został zapewniony poprzez zbudowanie drogi dojazdowej utwardzonej płytami betonowymi. W ocenie skarżącej organ administracji pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, praktycznie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z 20 lipca 2009 r., znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. -jednolity tekst z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z § 47 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wadowic, zatwierdzonego Uchwałą nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 14 marca 2008 r., zlokalizowana jest na terenie oznaczonym KDW - "tereny dróg i ulic wewnętrznych". Jak wynika z ustaleń planu, na terenie tym istnieje możliwość lokalizacji urządzeń służących ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnej - pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego i uzyskania zgody zarządcy drogi. Wykonanie zgłoszonych robót budowlanych uniemożliwi spełnianie podstawowej funkcji drogi, jaką jest możliwość użytkowania, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych: Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie . Wszelkie działania inwestycyjne muszą być zgodne z obowiązującym prawem miejscowym, którym jest plan zagospodarowania przestrzennego Wadowic. Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej Wojewoda [...] wskazał, że zarzuty dotyczące organizacji ruchu i przestrzegania przepisów Kodeksu drogowego należy kierować do odpowiednich służb, a nie do organów architektoniczno-budowlanych, które nie są uprawnione do rozstrzygania spraw dot. ruchu pojazdów na drogach. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] decyzją z 20 lipca 2009 r., znak [...], "A" sp. z o.o. w W. domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania w stosunku do skarżącego. Skarżąca wskazywała, że podtrzymuje twierdzenie zawarte w odwołaniu, zaś Wspólnota Mieszkaniowa uważa za niezasadne istnienie drogi na terenie prywatnym, nie ma zgody wspólnoty na przekazanie tego terenu na drogę, nie istnieje także na nim służebność przejazdu czy przechodu. Skarżąca podnosiła również, że w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z 25 września 2008r. zawarto stwierdzenie, iż sporna droga nie stanowi drogi publicznej w myśl ustawy o drogach publicznych. Prokuratura Rejonowa w W. w piśmie z 12 grudnia 2008 r. informowała Wspólnotę Mieszkaniową [...], że zagrodzenie drogi dojazdowej do budynku [...] nie narusza przepisów administracyjnych. Starostwo Powiatowe w W. nie jest zainteresowane oznakowaniem spornej drogi jako drogi pożarowej, a Komenda Powiatowa Policji w W. w piśmie z 5 stycznia 2009 r. stwierdza, że droga ta nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg, nie jest oznakowana jako droga pożarowa, wobec czego jej zagrodzenie nie stanowi znamion wykroczenia. Zdaniem strony skarżącej posadowienie spornych ramek nie może stanowić naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem przedmiotowy dojazd nie jest drogą publiczną. Pismem z daty 27 stycznia 2010r, "A" sp. z o.o. w W. wyjaśniła, że skargę wniosła w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" os. [...] w W., zaś jest zarządcą nieruchomości tej Wspólnoty na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną. Skarga została następnie podpisana przez osoby tworzące zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej " [...]" os. [...] w W., umocowane do jej reprezentacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, sąd uwzględniając skargę, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Artykuł 156 § 1 k.p.a. zawiera katalog uchybień, które skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Przepis ten w pkt 4 przewiduje, że stwierdza się nieważność decyzji, która została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie. W art. 156 § 2 k.p.a. ustawodawca zamieścił negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności, które nie może zostać dokonane z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stroną postępowania administracyjnego jest w myśl art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było zgłoszenie przez Wspólnota Mieszkaniowa " [...]" os. [...] w W., w imieniu której działał "A " Sp. z o.o. w W., zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zamontowania [...] sztuk ramek metalowych wypełnionych siatką o wys. 1,1 m i długości 1,5 oraz słupków z rury stalowej o wysokości 1m, w rozstawie co 1,5m, na działkach nr "1" i nr "2" w W.., zaś prowadzono je słusznie z uwzględnieniem materialnoprawnych regulacji zawartych w ustawie z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 - dalej w skrócie Pb ). W doktrynie brak zgody co do charakteru prawnego i skutków zgłoszenia z art. 30 ust. 1 Pb, które uznawane jest albo za czynność materialno-techniczną, albo za podanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku wskazuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje w momencie wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, natomiast w drugim przypadku moment ten wyznacza się na zasadach przewidzianych w art. 61 §1 albo § 3 k.p.a., w zależności od zapatrywań co do charakteru tego postępowania jako inicjowanego na wniosek lub z urzędu. Przyjęcie określonych poglądów rodzi dalsze konsekwencje dla wykładni i stosowania art. 30 Pb, które należy pozostawić poza szerszymi rozważaniami w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy. Następstwem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych może być wniesieniem sprzeciwu w drodze decyzji, albo przy jego braku - tzw. milcząca zgodą organu na prowadzenie zgłoszonych robót budowlanych, która w doktrynie i orzecznictwie uznawana jest za przejaw jego woli równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy (tak W. Bochenek , artykuł, ST 2003/12/41 oraz wyrok NSA w Warszawie sygn. akt IV SA 747/97 , zam zb. LEX nr 47285 ). Nie budzi przy tym kontrowersji ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, że stroną postępowania i adresatem decyzji o sprzeciwie jest podmiot dokonujący zgłoszenia. Treść pisma inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z dnia 8 maja 2009r. wskazuje w sposób jednoznaczny, że zgłoszenia robót budowlanych w nim opisanych dokonała Wspólnota Mieszkaniowa,, [...]" os.[...] w W., w imieniu której działała "A" Sp. z o.o. w W.. W złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 17 akt administracyjnych) zostało nadto wskazane, że "A" sp. z o.o. działa jako zarządca nieruchomości, której zgłoszenie dotyczy, a Wspólnota Mieszkaniowa jest jej właścicielem. Zarządzanie nieruchomością ma charakter dzierżenia, czemu towarzyszy udzielenie pełnomocnictwa. Zarówno decyzja Starosty [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jak i decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały skierowane do "A" sp. z o.o. w W. pomimo, że postępowanie dotyczyło sfery interesu prawnego dokonującej zgłoszenia, będącej inwestorem Wspólnoty Mieszkaniowej " [...]" os. [...] w W., a nie "A " Sp. z o.o. w W., do której jako adresata zostały skierowane obie decyzje. Skierowanie decyzji o wniesieniu sprzeciwu do nie będącej stroną w sprawie "A" sp. z o.o. w W., zamiast do dokonującej zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej " [...]" os. [...] w W., stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów skargi oraz wypowiadanie dalej idących ocen z zakresu prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek tzw. ex tunc, tj. eliminuje ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2007 roku, sygn. akt l OSK 996/06, Lex Omega nr 354687). Organy administracji publicznej w dalszym toku postępowania - o ile nie stwierdzą przeszkód do wniesienia po raz kolejny sprzeciwu, winny skierować go do podmiotu, który posiada interes prawny, a zatem przymiot strony postępowania, którym jest dokonująca zgłoszenia w piśmie z dnia 8 maja 2009r. Wspólnota Mieszkaniowa Wspólnoty Mieszkaniowej " [...] " os. [...] w W.. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca pomimo pouczeń zawartych w zawiadomieniach rozprawach nie zgłosiła wniosku o zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania.