II SA/Kr 1557/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska ( spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Kr 1557/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia 23 października 2002 r. znak [....] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , na podstawie art. 43 ust. l, art. 10 ust. l pkt 3a, art. 4, oraz art. 24 i art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej odmówił umorzenia należności E.S. wynikającej z tytułu pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie wraz z ustawowymi odsetkami. Podał, że E.S. decyzją z dnia 8 października 1996 r. otrzymała nieoprocentowaną pożyczkę na ekonomiczne usamodzielnienie w kwocie [....] zł. W umowie zawartej w dniu 14 października 1996 r. E.S. zobowiązała się do spłaty pożyczki w 36 ratach poczynając od lutego 1997 r. E.S. spłaciła część należności, a w dniu [....] czerwca 2002 r. złożyła wniosek o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty. Organ zauważył, że uchwała Zarządu Miasta K. z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie zasad i trybu udzielania pomocy finansowej na ekonomiczne usamodzielnienie nie przewiduje możliwości umarzania pożyczki. Taką możliwość jednak przewiduje ustawa , zgodnie z którą pożyczka może być umorzona w całości lub w części jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej /art. 24 ust. 3/ . Zdaniem organu, w ustalonym stanie faktycznym nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku E.S. W odwołaniu od tej decyzji E.S. opisała szczegółowo swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną i wniosła o umorzenie pożyczki. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2003 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa decyzję organu I instancji uchyliło i umorzyło postępowanie . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 24 ustawy o pomocy społecznej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się może być przyznane świadczenie w formie pożyczki. Gmina zawiera umowę, która określa warunki udzielenia pożyczki, sposób spłaty i jej zabezpieczenie. Taka też umowa została w dniu 14 października 1996 r. zawarta z E.S. . Udzielenie zatem pożyczki nastąpiło w formie odpowiadającej normom prawa cywilnego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. S.A./Po 408/93 /ONSA 1994/4/155/ konsekwencją takiego rozwiązania musi być i to, że zmiana umowy przez odstąpienie przez wierzyciela od żądania spełnienia świadczenia /umorzenie/ następuje również w postaci oświadczeń woli stron umowy pożyczki. Kwestia zwrotu pożyczki lub jej umorzenia może być rozpatrywana na gruncie prawa cywilnego, a nie w formie decyzji administracyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.S. powtórzyła treść odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - psa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na wstępie zastrzec należy, że sądowej kontroli poddana została decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy bowiem doszedł do przekonania, że kwestia umorzenia pożyczki /lub jej części/ na ekonomiczne usamodzielnienie w ogóle nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Tylko i wyłącznie ta konstatacja przesądziła o treści zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla jej podjęcia natomiast pozostawały poczynione przez organ I instancji ustalenia i oceny mające uzasadniać odmowę umorzenia. Te, eksponowane zarówno w odwołaniu, jak i w skardze okoliczności również i w niniejszym postępowaniu sądowym nie mają znaczenia. Dopiero ewentualne przesądzenie, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego - umorzenie udzielonej pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie należy do decyzyjnych kompetencji organu, te właśnie okoliczności, traktowane jako przesłanki rozstrzygnięcia, ulokować może w centrum zainteresowania organu. Problem w sprawie niniejszej zatem polega nie na tym, czy E.S. powinna była uzyskać umorzenie, lecz na tym, czy w tej kwestii powinna była zapaść merytoryczna decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. obowiązującej w dacie zaskarżonej decyzji świadczenie pieniężne w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznane w formie nieoprocentowanej pożyczki; gmina zawiera umowę, w której określa warunki udzielenia pożyczki, sposób spłaty i jej zabezpieczenie; pożyczka może być umorzona w całości lub w części , jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej. Udzielenie pożyczki niewątpliwie, tak jak twierdzi to organ odwoławczy, następuje w formie odpowiadającej normom prawa cywilnego. Wśród tych też norm należy poszukiwać odpowiedzi na pytanie co stanowi istotę umowy pożyczki, jakie elementy stanowią o jej bycie i na czym może polegać zmiana takiej umowy. W takim zakresie, w jakim strony związane są umową, zastosowanie z całą pewnością będą miały przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 720 § l kc przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy oznaczonych co do gatunku. Określone cytowanym przepisem istotne elementy umowy pożyczki /kwota udzielanej pożyczki oraz zobowiązania do przeniesienia własności i zwrotu/ są zawarte w znajdującej się w aktach sprawy umowie z dnia 14 października 1996 r. Niezależnie od normy z art. 720 kc, przepis art. 24 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nakazuje, aby w umowie określone zostały warunki udzielenia pożyczki, sposób spłaty i zabezpieczenia. Również i te elementy zawiera w/w umowa z dnia 14 października 1996 r. Ani przepisy kodeksu cywilnego, ani też przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wymieniają warunków czy też wskazania samej możliwości "umorzenia pożyczki" jako wymaganego składnika umowy . Co więcej , prawu cywilnemu pojęcie "umorzenia pożyczki" rozumiane jako samodzielna czynność prawna, nie jest znane. Kodeks cywilny pojęcie "umorzenia" odnosi do przedmiotu, a nie do podmiotu stosunku zobowiązaniowego. Umorzenie wierzytelności /długu/ stanowić może dopiero następstwo, skutek określonych czynności prawnych np. potrącenia. Z całą pewnością zaś użyte w przepisie art. 24 ust. 3 pojęcie "umorzenie" ma inne znaczenie. Sformułowanie "pożyczka może być umorzona" wskazuje, że chodzi tu o jednostronne działanie władcze, swoiste dla postępowania administracyjnego, którego treścią jest owo umorzenie, a nie o czynność prawną mającą na celu doprowadzenie do "umorzenia" wierzytelności w stosunkach równorzędnych. W istocie instytucja "umorzenia" w znaczeniu użytym w art. 24 ust. 3 co do skutku odpowiada cywilnoprawnej instytucji zwolnienia z długu, którego efektem jest wygaśnięcie zobowiązania /art. 508 kc/. Nie da się jednak obu tych instytucji utożsamić. W przekonaniu organu, skoro pożyczka udzielana jest w formie umowy, to powinny mieć do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, w tym - jak się wydaje - również art. 508 kc. Możliwość stosowania tego przepisu w stosunkach równorzędnych nie jest uzależniona od dodatkowej regulacji, czy też klauzuli umownej. Ustawodawca więc, działający przecież w ramach jednolitego systemu prawa, dla osiągnięcia efektu w postaci możliwości zwolnienia /w drodze czynności cywilnoprawnej/ biorącego pożyczkę na ekonomiczne usamodzielnienie z obowiązku jej zwrotu, nie musiałby w ogóle kwestii tej dodatkowo regulować. Z samego jednak istnienia możliwości zwolnienia nie wynika jeszcze uprawnienie drugiej strony do domagania się takiego zwolnienia. Konsekwencją zatem poglądu, iż umorzenie pożyczki z art. 24 ust. 3 ustawy jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym / czy też następstwem takiej czynności/ musiałoby być uznanie, że pożyczkobiorca nie ma możliwości poddania stanowiska pożyczkodawcy jakiejkolwiek kontroli. Jeśli bowiem umowa nie zawiera stosownych klauzul, pożyczkobiorcy nie przysługuje cywilnoprawne roszczenie o udzielenie zwolnienia. Takich klauzul umowa z dnia 14 października 1996 r. nie zawiera. Analizie charakteru omawianego umorzenia musi towarzyszyć świadomość, że zasadniczo pomoc społeczna jest zadaniem administracji, realizowanym poprzez wydawanie decyzji. Inne formy działania organów pomocy stanowią wyjątek od tej reguły, a każdy z tych wyjątków musi być wyraźnie przez ustawodawcę wskazany i uregulowany. Co prawda w art. 24 ust. 3 forma umorzenia nie została określona expressis verbis, ale zasadę stosowania przepisów kpa /a więc i domniemanej formy decyzji z art. 104 kpa/ sformułowano w art. 36 ust. l, zgodnie z którym "do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej , z wyjątkiem przyznawanych na podstawie umów, o których mowa w art. 24 ust. 2, mają zastosowanie przepisy kpa ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy". Stwierdzić więc należy, że - wbrew poglądowi organu odwoławczego -umorzenie pożyczki w całości lub w części /lub odmowa umorzenia/, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej , następuje w drodze decyzji administracyjnej. Kwestia umorzenia pożyczki w swej istocie nie jest efektem zobowiązania ukształtowanego w ramach swobody umów, lecz jest instytucją prawa administracyjnego. Samo umorzenie nie stanowi wyrazu swobodnego działania strony umowy i nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualna tożsamość podmiotu występującego w podwójnej roli : w sferze stosunków cywilnych jako strona umowy pożyczki , a w sferze stosunków administracyjnych jako organ wydający decyzję . Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ wyroku z dnia 18 listopada 1983 r./ONSA 1994/4/155/. Dodać tu należy, że organ, odwołując się do tego poglądu NSA, nie odnotował znamiennej zmiany przepisu art. 36 ust. l wprowadzonej ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. z dnia 14 sierpnia 1996 r./, a polegającej na wyeliminowaniu z jego treści słów "ust. 3 art. 24". Właśnie zaś brzmienie art. 36 ust. l sprzed zmiany stanowiło dla NSA ostateczny argument mający przemawiać za słusznością prezentowanej w w/w wyroku tezy. Wadliwa wykładnia przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej spowodowała wydanie decyzji naruszającej prawo . Skoro sprawa jest sprawą z zakresu administracji, a jej załatwienie polega na wydaniu decyzji, to nie ma podstaw do umorzenia postępowania . Dlatego też zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § l pkt l c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.