II SA/Kr 1557/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi M.N. Z.S. i M.M. , na postanowienie Wojewody K. z dnia 30 października 1991 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 1991 r. Urząd Rejonowy w K. działając na podstawie art. 97 § 1 ust 4 Kodeks postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części działki [...] wszczęte w na wniosek W.S. do czasu wydania przez Zarząd Gminy decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowy i nabycia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z dniem 31.08.1991 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, póz.315), które określiło podział zadań pomiędzy właściwe organy samorządu terytorialnego a organy administracji państwowej, w przypadku postępowania o zwrot nieruchomości. Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia, przed wydaniem przez organ decyzji o zwrocie nieruchomości, koniecznym jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest uznanie nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia. Właściwym do wydania decyzji tej sprawie jest Zarząd Gminy. W związku z tym postępowanie w sprawie zwrotu działki zostaje zawieszone do czasu wydania przez Zarząd Gminy decyzji o możliwości zwrotu działki. Odwołanie od tego postanowienia złożyła W.S. podnosząc, że zawieszenie postępowania w znacznym stopniu wydłuży ostateczne załatwienie sprawy zwrotu nieruchomości. W związku z czym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznając to odwołanie Urząd Wojewódzki w K, postanowieniem z dnia [...] października 1991 r. ([...] ) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną wskazano art. 97 § 4 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż w myśl art. 69 ust. l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości / jedn. tekst Dz. ..U. z 1991 r. Nr 30, póz.- 127/ wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z dniem 31 sierpnia 1991 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. Nr 72, póz. 315/ którego § 8 stanowi, iż decyzje o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wydaje zarząd gminy. A zatem, przed wydaniem przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej - merytorycznej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości, musi być rozstrzygnięte zagadnienie wstępne przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego tj. zarząd gminy w przedmiocie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ma tu więc zastosowanie przepis art. 97 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakłada na organ orzekający - obowiązek zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Z powyższego wynika, iż Kierownik Urzędu Rejonowego wydając obecnie, decyzję w przedmiotowej sprawie naruszyłby w/w przepisy, co w konsekwencji spowodować by mogło nieważność wydanej decyzji z mocy art. 156 § 1 k.p.a. Niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia, zgodnie z treścią art. 100 Kpa Kierownik Urzędu Rejonowego przekażą akta sprawy do Zarządu Gminy celem rozstrzygnięcia kwestii czy nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości. Rozstrzygnięcie co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości będzie podstawą do podjęcia przez Kierownika Urzędu Rejonowego zawieszonego postępowania. W zależności od zajętego stanowiska przez Zarząd Gminy Kierownik Urzędu Rejonowego podejmie decyzję o zwrocie nieruchomości i dokona rozliczenia, bądź wyda decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargę na to postanowienie złożyła W.S. w uzasadnieniu wskazując, iż postanowienia organów obu instancji naruszają prawo. W kwestii legalności zamieszczenia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu dyspozycji § 8 ustalającej kwestie rozdziału kompetencji między organy administracji terenowej i rządowej wskazano, iż kwestie te reguluje odpowiednia ustawa. Delegacja dla Rady Ministrów upoważnia tylko do określenia zasad i trybu rozliczeń razie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych a nie regulowania spraw kompetencyjnych. Wskazano ponadto, iż organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych postanowień nie mogły powoływać się na § 8 gdyż zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy już wszczętej pod rzędami uprzednio obowiązujących przepisów, nie przewidujących tak przedłużonego dwustopniowego rozpoznawania sprawy. Złamano więc fundamentalnie zasadę niedziałania prawa wstecz, gdy brak przepisów intertemporalnych. Skarżąca wskazała także, iż akt normatywny wyższej rangi, jakim jest ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, już uregulował, w odmienny sposób niż rozporządzenie z dnia 16 lipca 1991 r. sprawę właściwości organów do rozpoznawania i to łącznego tak kwestii uznania nieruchomości za zbędne dla celów na które wywłaszczenie nastąpiło jak i kwestii samego zwrotu nieruchomości. W art. 2 ust 2 ustawa ta kwestie wywłaszczania nieruchomości oddaje do kompetencji rejonowych organów rzędowych administracji ogólnej a skoro przepis art. 69 ust. 1 ustawy zamieszczony jest w rozdziale 6. ustawy "Wywłaszczanie nieruchomości", przeto w tej mierze ma zastosowanie właściwość określona w art. 2 ust. 2 ustawy. Potwierdza to zresztą treść obowiązującego uprzednio rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, choć wprost nie zawiera bezpodstawnych ustaleń kompetencyjnych. Skarżąca wskazała także, iż regulująca sprawy podziału zadań i kompetencji ustawa z dnia 17 maja 1991 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy i administracji rzędowej oraz o zmianie niektórych nie przewiduje kompetencji organów gminy - ani jako zadanie własne ani jako zadanie zlecone, w żadnej z kwestii o których mowa w art. 69 ust. stawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia organów administracji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem organów, zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości uzasadnia konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest orzeczenie o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej która to kompetencja mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, póz.315) przeszła na organy administracji samorządu terytorialnego. Stanowisko to jest wadliwe. Wskazać przede wszystkim należy, iż orzeczeniem z dnia 16 marca 1992 r. U 6/91 Trybunał Konstytucyjny § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości tj. przepis na podstawie którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, uznał za niezgodny z art. 69 ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm. Dz. U. Nr 103, poz. 446; Nr 107, poz. 464) w związku z art. 104 § 2 Kpa oraz art. 7 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm. Dz. U. Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253; Nr 79, poz. 467; Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473) i z art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za Trybunałem Konstytucyjnym powtórzyć należy, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 69 ust. 2 określił, jaką treść ma zawierać decyzja o zwrocie. Natomiast ust. 3 tego przepisu zobowiązuje Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z kolei art. 48 ust. 1 tejże ustawy stanowił, iż o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy. Artykuł 5 pkt 21 ppkt I lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) stanowi, iż orzekanie o wywłaszczeniu, odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości należy do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Tymczasem w dniu 16 lipca 1991 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315), w którym powołując się na upoważnienie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uregulowała nie tylko sprawę zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, lecz również kwestie kompetencyjne, które zostały już uregulowane w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w art. 5 pkt 21 ppkt I lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje, że ustawodawca określił w nim zakres uregulowania, jaki w drodze rozporządzenia powierzył Radzie Ministrów. Jednoznacznie wynika z tego przepisu, że Rada Ministrów została upoważniona do określenia w rozporządzeniu zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego przedmiotem regulacji prawnej o powyższe upoważnienie nie mogło być ponadto powierzenie zarządom gmin wydawania decyzji o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Kwestie kompetencyjne zostały już bowiem wcześniej uregulowane w art. 48 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wynikają z art. 5 pkt 21 ppkt I lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepisy te nie stanowią o dwuetapowym orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, natomiast wyraźnie określają podstawy materialno-prawne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również właściwość organów upoważnionych do orzekania w tym przedmiocie. Z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości expressis verbis wynika, iż w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są właściwe rejonowe organy rządowej administracji ogólnej reprezentowane przez kierowników urzędów rejonowych tej administracji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) kierownicy urzędów rejonowych wykonują określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. Organ orzekający o zwrocie nieruchomości ocenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej na podstawie całokształtu okoliczności, w tym związanych z planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości stanowi zasadniczą przesłankę wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zawierające materialno-prawną podstawę wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał uznał także, iż przepisy rozporządzenia naruszyły równocześnie art. 41 pkt 8 Konstytucji stanowiący, iż Rada Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Rada Ministrów w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie uzyskała bowiem upoważnienia do samodzielnego uregulowania kompetencji zawartych w art. 48 ust. 1 tej ustawy, ani też do uściślenia jej postanowień. Przepis § 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia zawiera uregulowania prawne, które ze względu na treść art. 69 ust. 2 powołanej ustawy są całkowicie zbędne. Konkludując stwierdzić należy, iż organy administracji orzekły nie tylko na postawie przepisu niekonstucyjnego (który jednakże obowiązywał w chwili wydania postanowień tak przez organ I jak i II instancji) ale także sprzecznego z odmiennie regulującą kwestię zwrotu nieruchomości przepisami rangi ustawowej, które postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w wywłaszczeniu powierzały w całości rejonowym organom rządowej administracji ogólnej i nie dawały podstawy do przekazywania części kompetencji (i to w kwestii podstawowej) organom samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy (sprzeczności między przepisami rangi ustawowej a przepisami rozporządzenia wykonawczego) obowiązkiem organu było stosować przepis ustawy. Zawieszenie zatem postępowania z uwagi na konieczność roztryśnięcia zagadnienia wstępnego uznać należy zatem za wadliwe. W tym stanie rzeczy na podstawie art. art. 145 § 1. pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji