II SA/Kr 1557/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala We wniosku z dnia 15.03.2010 r. Z.K. , Zakład Betoniarski "[...]- zwrócił się do Prezydenta Miasta N. o wydanie warunków zabudowy działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd...w obr. [...] m. N. , w ramach legalizacji samowolnie wybudowanych elementów zakładu betoniarskiego: urządzenia formującego kręgi betonowe, wiaty do produkcji wyrobów betonowych i budynku garażowego oraz zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowego na cele warsztatowo-socjalno- biurowe. Wniosek ten został złożony z uwagi na wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. N. , postępowania w sprawie samowolnej realizacji objętych wnioskiem elementów zakładu betoniarskiego. Organ I instancji decyzją z dnia 22.03.2011r., Nr [...] , znak: [...] ustalił warunki zabudowy działek [...] ,[...] ,[...] itd... w obr. [...] dla inwestycji: wiaty do produkcji wyrobów betonowych, garażu, węzła betoniarskiego do produkcji betonu przemysłowego, urządzenia formującego kręgi oraz zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowego na cele biurowo-socjalne i warsztatowe. W wyniku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 13.09.2011r., znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji, stwierdzając, że nie odpowiada ona wymaganiom art. 4 ust. 1-2 w zw. z art.64 ust.2 ustawy p.z.p. W toku ponownie toczącego się przed organem I instancji postępowania, inwestor uzupełnił wniosek, sprecyzował jego zakres i charakterystykę oraz przedstawił dowody na zapewnienie dostawy energii elektrycznej, wywóz nieczystości, pozwolenie wodno-prawne na pobór wody ze studni, umowę recyklingu odpadów opakowaniowych, decyzję organu ochrony środowiska o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz umowę na odbiór odpadów niebezpiecznych. Inwestor przedstawił nadto: decyzję nr [...] z dnia 13.10.1995r. o pozwoleniu na budowę-adaptację części budynku handlowego (salonu samochodowego) na myjnię oraz na budowę oczyszczalni ścieków dla myjni (k. [...] ), mapy ewidencji gruntów z oznaczeniem terenu inwestycji i działkami sąsiednimi oraz wyciągi z ewidencji gruntów (k. [...] ). Decyzją z dnia 6.05.2014r., znak: [...] , Prezydent Miasta N. ustalił warunki zabudowy działek [...] ,[...] ,[...] itd... w obr. [...] przy ul [...] , w celu legalizacji istniejącej wiaty do produkcji wyrobów betonowych, istniejącego garażu oraz zmiany sposobu użytkowania istniejącego pawilonu handlowego na cele warsztatowo-biurowo-socjalne. Organ przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną z uwzględnieniem przepisu art. 61 ust. 2 ustawy p.z.p., zwalniającego z obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia analizy, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że podstawą odstąpienia organu od analizy spełnienia warunku ciągłości funkcji, wyznaczenia obszaru analizy, badania cech, parametrów i gabarytów zabudowy sąsiedniej oraz wskaźników zagospodarowania terenu - było stwierdzenie, że teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach terenu o symbolu "[...]" dawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. N. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 29.11.1994r., ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z dnia 14.12.1994r. Przedmiotowy plan wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, t.j. z dniem 29 grudnia 1994r. Od ww. decyzji odwołali się: J.M. oraz Prokurator Prokuratury Rejonowej M.G. . Odwołujący się J.M. zarzucił, że: - węzeł betoniarski na działce nr [...] nie ma "prawnego dostępu" do drogi publicznej na warunkach podanych przez Miejski Zarząd Dróg w opinii z 5 sierpnia 2010r., ponieważ zjazd znajduje się na działce nr [...], a nie na działce nr [...] . Nadto wiata, garaż i pawilon są na działkach innych, nie mających dostępu z tej samej drogi co działka nr [...] . Przy tym Miejski Zarząd Dróg nie wyraził zgody na wjazd przez "obniżony krawężnik" ponieważ nie spełnia to warunków dla "zjazdu publicznego". Oznacza to, że inwestor nie ma zezwolenia przejazdu przez działkę stacji paliw, przy czym przejazd na działce nr [...] (poza zabudowaniami stacji paliw) jest zbyt wąski. W konsekwencji nie jest też spełniony warunek zakreślony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. wymagający, by w sąsiedztwie znajdowała się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji; - inwestor zlikwidował część obiektów zakładu, o których legalizację się starał, a to wymagało aktualizacji stanu faktycznego i sporządzenia nowych map. Przy tym organ nie zawiadomił Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o kolejnych samowolach Z.K. , np. o niezgłoszeniu demontażu węzła betoniarskiego; - w analizie i w decyzji nie wskazano, jakie cechy zakładu betoniarskiego są kontynuacją cech "zabudowy sąsiedniej", skoro wokół dominuje zabudowa mieszkalna. Brak więc rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; - bezprawnie dopuszczono pozostawienie budynku garażowego i wiaty w granicy działek nr [...] ,[...] ,[...] (właścicieli nie pytano o zgodę). Natomiast Prokurator Rejonowy zarzucił: - zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji, naruszające art. 107 k.p.a. - brak ustalenia, od kiedy obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. a to stanowi warunek zastosowania przepisu art. 61 ust. 2 ustawy p.z.p; teren zakładu betoniarskiego obejmuje działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w obr. [...] a organ nie wskazał, na których działkach znajduje się wiata i garaż oraz które działki znajdowały się na terenie "[...] " w d. planie miejscowym; nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z 22.08.2014r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 j.t.), w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić niezgodności z prawem w stopniu, który uzasadniałby jej wzruszenie lub miałby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności odniesiono się do zarzutu "braku prawnego dostępu z drogi publicznej" na teren zakładu betoniarskiego. SKO uznało, że dostęp ten spełnia kryterium podane w art. 2 pkt 14 ustawy p.z.p., jest to bowiem dostęp poprzez ustanowienie służebności drogowej. Decyzja spełnia również warunek zawarty w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy p.z.p. Kwestię prawnego dostępu do drogi publicznej uwiarygodniono następującymi dowodami: - pismem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w N. z dnia 28.10.2010r. zn. [...] określającym dostęp do zakładu betoniarskiego przez istniejący zjazd z ul. [...] - postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia 14.12.1998r. [...] o ustanowieniu drogi koniecznej przez działkę nr [...] (stacja paliw) na rzecz działek nr [...] ,[...] ,[...] ; - postanowienie Sądu Rejonowego w N. z dnia 11.01.1999r., [...] o ustanowieniu drogi koniecznej przez działkę nr [...] do działek nr [...] ,[...] ,[...] . Stwierdzono także, że wymieniona w ww. dokumentach droga konieczna ma szerokość ok. 6,0- 8,0 m. W ocenie organu odwoławczego, na uwzględnienie nie zasłużył również zarzut niewskazania, na których działkach ewidencyjnych znajdują się poszczególne obiekty zakładu betoniarskiego. Wskazano bowiem, że mapy sytuacyjne 1:500 (k. [...] ) w konfrontacji z kopią mapy zasadniczej stanowiącą załącznik Nr 2 do decyzji - dowodzą, że wszystkie obiekty i urządzenia zakładu znajdują się w granicach działek nr ew. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Natomiast pozostające formalnie w granicach terenu objętego decyzją działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...] ) i [...] - znajdują się poza terenem "[...]". Nie ma jednak w ich granicach żądnych obiektów zakładu, zatem pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie ponieważ wszystkie obiekty zakładu, których dotyczy decyzja - są na terenie "[...]". Kolegium nie podzieliło również zarzutu "nie wskazania, jakie cechy zakładu betoniarskiego stanowią kontynuację funkcji, cech, parametrów i wskaźników zabudowy w sąsiedztwie". Zarzut ten, w ocenie organu odwoławczego, wynika z niezrozumienia przez skarżącego istoty przepisu art. 61 ust. 2 ustawy p.z.p. stanowiącego, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 - nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Odnosząc się z kolei do problemu "kolejnych samowoli" popełnianych przez Z.K. (w tym nie zgłaszania demontażu części obiektów i urządzeń zakładu betoniarskiego) wskazano, że kwestia ta pozostaje poza właściwością organów orzekających w sprawie warunków zabudowy, tym bardziej, że postępowanie legalizacyjne wszczęte przez organ nadzoru budowlanego - jest w toku. Ten organ jest również właściwy do oceny zgodności z warunkami technicznymi kwestii istniejącego w granicach działki obiektu garażowego i wiaty. Nie uwzględniono również zarzutów Prokuratora Rejonowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dowody w sprawie wskazują na pełną zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 2 ustawy. Niespornym jest bowiem, że zakład betoniarski jest "inwestycją produkcyjną", oraz bezspornym jest, że plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 29.11.1994r. obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan wszedł w życie 29.12.1994r., zaś ustawa weszła w życie z dniem 1.01.1995r. Za nieuzasadniony uznano także zasadny zarzut "nie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania". Zdaniem organu II instancji, akta sprawy dowodzą, że organ w całym toku postępowania podejmował liczne działania w celu ustalenia następców prawnych stron zmarłych (M.S., W.R., A.B., S.B. i R.H. , ) oraz zastępstwa procesowego p. M.J. Za strony postępowania uznano przy tym właścicieli działek przy ul.[...] . Po sprawdzeniu tej kwestii, Kolegium uznało, że krąg stron niniejszego postępowania jest ustalony. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja posiada właściwe uzasadnienie, zgodne z zasadami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przy czym jako uszczegółowienie uzasadnienia może być uznana część analityczna załącznika Nr 1 stanowiącego integralną część decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.M. , zarzucając brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do przedstawionych w odwołaniu zarzutów pod adresem decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przytoczył zarzuty powołane odwołaniu. I tak w pkt 1 podano: zlokalizowany na części działki nr [...] w obrębie [...] węzeł betoniarski działa nielegalnie, gdyż nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej na warunkach określonych w powołanej w decyzji opinii Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 5 sierpnia 2010 r. Zgodnie z cytowanym w decyzji protokołem ustanowienia drogi koniecznej zjazd z ulicy [...] istnieje na działkę [...] a nie na działkę [...] , co oznacza, że ta działka nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej. Inwestor nie wykazał, że istnieje faktyczny dostęp do innych dróg publicznych. Działki na których znajdują się wiata do produkcji wyrobów betonowych, garaż i pawilon handlowy znajdują się na działkach nie mających dostępu do tej samej drogi publicznej co działka [...] co w decyzji zostało pominięte. Zdaniem skarżącego nie ma w zgromadzonej dokumentacji zezwolenia i planu przejazdu przez stację paliw spełniającego warunki opinii MZD z dnia 5.08.2010 r. znak [...] i Firma [...] nie jest uprawniona do korzystania z takiego wyjazdu na drogę publiczną. Istniejąca Betoniarnia zlokalizowana na działce [...] nie posiada służebności drogowej przejazdu przez działkę [...] w obrębie [...] . Tym samym nie można wnosić, że została spełniona przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a raczej należałoby stwierdzić, że tereny na których jest zlokalizowana inwestycja nie mają dostępu do drogi publicznej co jest podstawą do wydania decyzji odmownej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2. cytowanej wyżej ustawy. Następnie skarżący uznał za absurd stwierdzenie Kolegium, że pismem z dnia 28 października 2010 r. [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w N. anulował opinię z dnia 5 sierpnia 2010 r. Wskazał, że w załączniku nr 1 do decyzji będącej przedmiotem sporu Prezydent powołał się na opinię z dnia 5 sierpnia 2010 r. całkowicie pomijając pismo z dnia 28 października 2010 r. Dodatkowo nadmienił, że takiego dokumentu tj. pisma z dnia 28 października 2010 r. znak [...] Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w N. nie widział w trakcie zapoznania się z aktami sprawy i dokument ten nie został wspomniany również w decyzji nr [...] z dnia 22 marca 2011 r. Następnie skarżący powołał kolejny zawarty wcześniej w odwołaniu zarzut: "jeżeli po takim okresie "wydawania decyzji" inwestor rozebrał część obiektów o których legalizację się starał, to obowiązkiem wydającego decyzję było ustalenie aktualnego stanu faktycznego, sporządzenie nowych map opatrzonych datami po dokonanej rozbiórce". Skarżący podniósł w tym miejscu, że po kolejnych samowolach wniosek K. zawiera nieaktualne mapy a tym samym obowiązkiem wydającego decyzję i kolegium jest odniesienie się do aktualnego stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Następnie wskazano, że zarzuty sformułowane w dalszych punktach odwołania zostały całkowicie pominięte i pozostawione bez odpowiedzi w decyzji kolegium, tj: - naruszenie art. 8 i 9 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez błędne wskazanie z uzasadnieniami decyzji jakie cechy zabudowy działek sąsiednich (do obszaru zabudowanego) zakładu betoniarskiego będą kontynuacją elementów istotnych dla ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Według załącznika nr 2 decyzji nr [...] z dnia 06.05.2014r. 20 działek dookoła planowanej inwestycji jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną - tylko część działki [...] w obrębie [...] przy ul. [...] jest betoniarnią; - z decyzji nie wynika na jaką działkę powołuje się Prezydent stwierdzając, że jest przedłużeniem w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy, intensywności terenu. Skarżący stwierdził przy tym, że zalecana rzetelna analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu zalecana przez organ II instancji z dnia 13.09.2011r. została zlekceważona ww. decyzją nr [...]. W dalszej części skargi skarżący wskazał, iż w załączniku nr 1 do decyzji nr [...] z dnia 06.05.2014 w punkcie II, punkt l a) stwierdzono, że dopuszcza się pozostawienie budynku garażowego i wiaty bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] (ściany tylne obiektów są granicami obszaru inwestycji), a inwestor nie przedłożył zgody właścicieli wyżej wymienionych działek na takie posadowienie budynków. Ponadto jest brak uzasadnienia, dlaczego nie są posadowione w odległości przewidzianej przepisami prawa. W ocenie skarżącego, na podkreślenie zasługuje fakt, iż kolegium w tej samej sprawie w rozstrzygnięciu z dnia 13.09.2011 r. uznało brak analizy urbanistycznej za podstawę do uchylenia decyzji. Decyzja z dnia 6 maja 2014 r. wydawana po orzeczeniu Kolegium uchylającym decyzję nr [...] o warunkach zabudowy w pierwszym rzędzie powinna korygować błędy opisane w orzeczeniu Kolegium z dnia 13 września 2011 r. i organ był zobowiązany przeprowadzić analizę urbanistyczną dla wskazania średnich wskaźników dla istniejącej zabudowy lub potrzebę wyznaczenia innych wskaźników. Wobec powyższego skarżący wniósł o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wg wniosku. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 p.z.p. co oznacza w szczególności konieczność spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. tj. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Słusznie jednakże zwróciło uwagę Kolegium, że stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 (artykułu 61) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Oznacza to, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w związku z wejściem w życie (w dniu 1 stycznia 1995 r.) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dany teren był przeznaczony na lokalizowanie inwestycji produkcyjnych, to w przypadku kiedy wskutek braku aktualnego (obowiązującego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ma być wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji produkcyjnej – wydanie decyzji pozytywnej nie jest uzależnione od spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły, że teren wskazany we wniosku inwestora znajduje się w graniach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej w N. , przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 29.11.1994 r.(Dz.U. woj. [...] ), który wszedł w życie w dniu 29.12.1994r., tj. planem, który utracił moc obowiązującą (z dniem 1.01.2004r.) w związku z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003r.; w obszarze oznaczonym symbolem [...] opisanym w planie jako – "tereny przeznaczone dla realizacji różnego rodzaju działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym i usługowym." W rezultacie, zgodnie z prawem organ uznał, że planowana inwestycja produkcyjna ma być zlokalizowana na terenie, który był przeznaczony na taki cel w planie miejscowym, który utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – a w konsekwencji dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie należy, wbrew zarzutom skargi, badać spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Niezasadne są zarzuty braku spełnienia warunków w postaci dostępu do drogi publicznej. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż dostęp ten jest zapewniony poprzez ustanowienie służebności drogowej. Jak wynika z postanowień Sądu Rejonowego w N. (z dnia 14.12.1998r. [...] i z dnia 11.01.1999r., [...] ) - przedmiotową służebność przez działkę nr [...] i [...] ustalono na rzecz działek nr [...] ,[...] i [.,..] . Teren inwestycji stanowi zwarty konglomerat działek i zupełnie wystarczające jest zapewnienie takiego dostępu tylko na rzecz ww. działek. Podkreślić należy, że w orzecznictwie opowiadano się za jak najszerszym rozumieniem pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Konsekwencją tego jest twierdzenie, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony zawsze wtedy, gdy na teren objęty projektowaną inwestycją można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Istotnym jest przy tym, że u.p.z.p. nie stawia żadnych wymagań co do rodzaju tego dostępu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1471/08). Ponadto zwraca się uwagę, że jeżeli dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji będzie odbywał się poprzez działkę prywatną, to ustalenia wymaga jej charakter – czy jest drogą - oraz czy spełnione są wymogi prawne do korzystania z tej działki jako drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2410/11). W myśl poglądu aktualnie prezentowanego w orzecznictwie, wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy dotyczy istnienia dostępu faktycznego, możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. W konsekwencji za błędną uznano taką wykładnię powołanej regulacji, zgodnie z którą już na etapie ustalania warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej winien być prawnie uregulowany, a więc teren objęty wnioskiem, na którym ma powstać nowa zabudowa, ma mieć nie tylko rzeczywisty, ale także prawny dostęp do drogi publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11; z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1986/12; z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2149/12; z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2607/12). Słusznie także organ administracyjny wskazał na pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w N. z 28.10.2010r. znak [...] , w którym pozytywnie zaopiniowano możliwość legalizacji samowolnych elementów zabudowy i zagospodarowania przestrzennego istniejącego węzła betoniarskiego określając dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd z ulicy [...] w N. . Dodać należy, że właściciel działki obciążonej służebnością, przez którą odbywa się przejazd z terenu objętego decyzją w.z. na drogę publiczną – [...] SA, a więc najbardziej zainteresowany, wie o tych ustaleniach i ich nie kwestionuje godząc się z nimi. Odnośnie pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, iż stanowią one powtórzenie zawartych w odwołaniu zarzutów, do których dokładnie ustosunkował się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podzielił poczynione przez SKO w tym zakresie wywody, które zostały szczegółowo przytoczone w części faktycznej uzasadnienia. W szczególności wskazać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza praw osób trzecich i dla jej wydania nie jest konieczne uzyskanie zgody właścicieli terenów sąsiednich, a tym bardziej aby miała ona nastąpić w formie aktu notarialnego. Kwestie dopuszczalności lokalizowania obiektu będą dopiero przedmiotem rozważań na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie prawa budowlanego. Jest to zresztą ewentualnie zagadnienie sporne pomiędzy inwestorem a właścicielami działek, przy granicy których mają być zlokalizowane budynek garażowy i wiaty. Z podanych przez skarżącego numerów działek, których kwestia ta może dotyczyć nie wynika, aby był on ich właścicielem. Mając na uwadze, że postępowania o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie legalizacyjne są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi przez inne ograny administracyjne i na różnych podstawach prawnych oraz fakt, iż zakres postępowania określa wnioskodawca, w tym przypadku inwestor, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to faktyczny stan zagospodarowania terenu objętego wnioskiem tj. rozebranie części obiektów przez inwestora nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ nie może bowiem samodzielnie ingerować w treść wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy. Wniosek zmodyfikować może wyłącznie inwestor. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że organ I instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który, w ocenie Sądu, dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w ustawie o planowaniu przestrzennym. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa