II SA/Kr 156/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska / del. / NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi E.R. i M.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwotę 100 zł / sto / złotych tytułem nie uiszczonego wpisu od skargi Postanowieniem z dnia ............Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budynku garażowe - gospodarczego wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez Pana T.J. na działce nr ......w R. oraz wezwał T.R. do wystąpienia w terminie do dnia ......01.2005 r. do Wójta Gminy S. o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości obejmujących działki nr ......w R. W uzasadnieniu organ podał, że z protokołu oględzin z dnia........2004 r. wynika, że T.J. wybudował, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynek garażowe - gospodarczy o wymiarach w rzucie 4.10 x 10,30-7,30m (rzut o kształcie trapezu), o wys. 2,60 m. Budynek usytuowany jest w odległości 0,5 m od istniejącego ogrodzenia drewnianego. Ściana od strony granicy jest bez otworów okiennych. Organ stwierdził , że według oświadczenia T.J. odległość budynku od granicy działki wynosi 3 m, a z oświadczenia E.R. wynika, że granicą jest płot drewniany i odległość budynku od granicy wynosi 50 cm. Organ podał, że do prowadzenia postępowania konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tzn. jednoznaczne ustalenie granicy między działkami w celu stwierdzenia, czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów. Ustalenie granic może nastąpić po przeprowadzeniu rozgraniczenia przez wójta gminy. Wspólne zażalenie na powyższe postanowienie złożyli E.R. i M.R. , wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, że granice pomiędzy stronami nie są sporne i widoczne w terenie. Przedmiotowy budynek postawiony przez T.J. , jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, znajduje się 0,5 m od granicy. Żadna ze stron nie twierdzi też, że jej własność została naruszona. Postanowieniem z dnia ......... ............. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 oraz art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. nr 93, póz. 888), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na to, że strony przekazały sprzeczne informacje co do przebiegu granicy pomiędzy działkami .......(na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany) i ....... Organ podniósł, że T.J. do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie dołączył kserokopię zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w G. zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce ...........w R. -datowane na dzień ...........(wraz załącznikami), kserokopię decyzji WZiZT z dnia.............., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku garażowe - gospodarczego wraz z sieciami uzbrojenia zewnętrznego na działce nr .........w miejscowości R. wraz załącznikiem graficznym (akta l inst. K- od 15 do 20). Organ II instancji uznał, że z uwagi na konflikt stron co do przebiegu granicy i brak możliwości jednoznacznego ustalenia odległości przedmiotowego obiektu budowlanego od granicy z działką E.R. i M.R. zawieszenie postępowania do czasu rozgraniczenia jest prawidłowe. Spełnione zostały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia spornych granic pomiędzy działkami nr .........w R. zaistniała w trakcie toczącego się postępowania w sprawie budowy przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego. Organ l instancji wykazał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego, a zagadnieniem dotyczącym rozgraniczenia w/w działek, co tym samym wskazuje jednoznacznie, iż stanowi ono zagadnienie prejudycjalne dla postępowania w przedmiotowej sprawie, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest inny organ. Na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w G. z dnia ............. organ odwoławczy ustalił, że przed Wójtem Gminy S. toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, wszczęte postanowieniem z dnia ........2005r. Na powyższe postanowienie wspólną skargę do WSA w Krakowie skierowali E.R. i M.R. wnosząc w niej o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, jego uchylenie i przyjęcie, że rozgraniczenie nieruchomości jest bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zawieszenie postępowania i polecenie prowadzenie kosztownego postępowania rozgraniczeniowego ma jedynie na celu przedłużenie sprawy i odroczenie wydania nakazu rozbiórki wybudowanego bez zezwolenia budynku garażowo - gospodarczego. Organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia prawa procesowego, gdyż brak było podstaw do zawieszenie postępowania celem ustalenia przebiegu granic. Granice pomiędzy działką ........są bezsporne, a garaż jest zlokalizowany na działce T.J. . Podali ponadto, że "nie twierdzą iż granice zostały naruszone przez T.J. i nie godzą się na rozgraniczenie." Obowiązkiem organu administracji było sprawdzenie pod względem formalnym czy T.J. posiada zezwolenie na wzniesienie garażu i wydanie stosownej decyzji niezależnie od tego na czyjej działce budowla została wzniesiona. Gdyby stanowisko organu było słuszne to każdą sprawę o samowolę budowlaną należałoby rozpoczynać od rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę ..........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści przepisu art.97§ 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tak więc rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy organy administracji dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu. Rozważania prawne należy rozpocząć od konstatacji, iż wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "organ l instancji wykazał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego, a zagadnieniem dotyczącym rozgraniczenia działek, co tym samym wskazuje jednoznacznie, iż stanowi ono zagadnienie prejudycjalne dla postępowania w przedmiotowej sprawie, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest inny organ", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie wyjaśnił przekonywująco, że w sprawie istotnie występuje zagadnienie prejudycjalne, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik przedmiotowego postępowania. Stwierdził on bowiem jedynie, że " do prowadzenia postępowania konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tzn. jednoznaczne ustalenie granicy między działkami w celu stwierdzenia, czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów". Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Samo zatem stwierdzenie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru budowlanego a sprawą rozgraniczenia działek, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego na działce nr .......w R. zostało wszczęte w dniu.......2004r. Sprawa winna być rozstrzygnięta na podstawie przepisu art.48 prawa budowlanego (Dz.U.04.93.888). Przepis ten w ustępie 1 i 2 stanowił, co następuje: 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego wtedy może prowadzić postępowanie legalizacyjne, nie stosując od razu przepisu art.48 ust.1, jeżeli ustali, że w sprawie spełnione są wymagania określone zarówno w art.48 ust.2 pkt 1 (albo pkt a), albo pkt b) i wymagania określone w art.48 ust.2 pkt 2. Można zatem jedynie domniemywać, że twierdze nie organu, że " do prowadzenia postępowania konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tzn. jednoznaczne ustalenie granicy między działkami w celu stwierdzenia, czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów", ma związek z przepisem art.48 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. Skoro jednakże tylko kumulatywne spełnienie wymagań określonych w art.48 ust.2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego zwalnia organ nadzoru budowlanego z obligatoryjnego orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, to stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego, a zagadnieniem dotyczącym rozgraniczenia działek (dla określenia czy są spełnione wymagania z art.48 ust.2 pkt 2), nie jest jeszcze wystarczające do ustalenia , że w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne. Rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie nie było koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji w niniejszej sprawie. Organy obydwu instancji nie ustaliły bowiem w ogóle, czy spełnione są wymagania określone w art.48 ust.2 pkt 1 a) albo w art.48 ust.2 pkt 1 b) prawa budowlanego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem przedwcześnie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego będzie miał na uwadze, że przepisy art.48 ust.2 pkt 1 a) i art.48 ust.2 pkt 1 b) wykluczają się wzajemnie. Jeżeli bowiem w dacie popełnienia samowoli istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, to konieczne jest zbadanie zgodności budowy z ustaleniami tego planu, a w sytuacji, gdy w chwili wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego istnieje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachodzi konieczność zbadania, czy przedmiotowa budowa nie jest zgodna z ustaleniami decyzji wzizt. W niniejszej sprawie w dacie wszczęcia postępowania istniała ostateczna decyzja wzizt z dnia ......2003r. Dlatego też organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z warunkami tej decyzji. W razie dokonania ustalenia, że przedmiotowa budowa nie jest zgodna z warunkami decyzji z dnia.........2003r, w żadnym razie nie można by przyjąć, że w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że narusza ono art.97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art.48 ust.2 prawa budowlanego. Dlatego też, na podstawie powołanego przepisu i art.200 ppsa orzeczono jak w sentencji.