II SA/Kr 156/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 15 grudnia 2010 r. nr [ ] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. II SA/Kr 156/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 18 marca 2011 roku. Skarżąca w niniejszej sprawie Z.B. , sprzedała Skarbowi Państwa niezabudowane działki ewidencyjne oznaczone numerami: 1, 2, 3, 4 , aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia 20 września 1988r. Przedmiotowy akt notarialny został zawarty w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z powołaną w akcie notarialnym ostateczna decyzją Wojewody T. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz powołanym wyżej planem realizacyjnym, ustalona została dla terenu około 28 ha, położonego w B. przy ulicy [...] lokalizacja budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i społeczną w określonych w załączniku granicach. W związku z brakiem zaplecza handlowego dla mieszkańców, a zarazem członków Spółdzielni, a także okolicznych domostw i pensjonariuszy Domu Pomocy Społecznej [...] " sp. z o o po zawarciu w dniu 25 marca 1993r. umowy dzierżawy ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w B. wystąpiło do Urzędu Miejskiego w B. o zatwierdzenie planu realizacyjnego zagospodarowania działki 5. . Decyzją z dnia [...] sierpnia 1993r. znak: [...] Urząd Miejski w B. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę obiektu handlowego. Od 9 maja 2003r prawa i obowiązki firmy przejęła firma [...] . Jak wynika z pisma z dnia 5 marca 2008r. znak: [...] oraz pisma z dnia 21 stycznia 2008r. [...] część nieruchomości oznaczonej numerem 6 o powierzchni 0, 0095 ha położonej w B. umową z dnia 1 lipca 2005r. została wydzierżawiona na rzecz W.S. na okres od 1.07.2005 do 30.06.2008r. Wnioskiem z dnia 29 listopada 2007r. uzupełnionym pismami z dnia 3 grudnia 2007r. i 6 grudnia 2007r. Pani Z.B. wystąpiła do Starosty B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej, jako część działki numer 6 położonej w B. przy ulicy [...]. Starosta B. w dniu 5 grudnia 2007r. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 6 Następnie pismem z dnia 14 grudnia 2007r. Pan G.B. do akt sprawy załączył pełnomocnictwo z dnia 12 grudnia 2007r. oraz kserokopię mapy zasadniczej, na której kolorem [...] zaznaczony został teren zawnioskowany do zwrotu. Po przeanalizowania zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych Starosta B. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] odmówił zwrotu na rzecz Pani Z.B. części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 6 położonej w B. , obręb [...] stanowiącej własność Gminy Miasta B. W uzasadnieniu do swojej decyzji przedstawił szczegółowe ustalenia faktyczne i prawne, i tak stwierdzono, co następuje: Na podstawie księgi wieczystej numer [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. działka ewidencyjna oznaczona numerem 6 o powierzchni 0, 2106 ha stanowi własność gminy B. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Stosownie zaś do art. 137 powołanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie organu bezsprzeczne jest, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. działce nr 6 znajduje się infrastruktura techniczna sieci uzbrojenia podziemnego i naziemnego, która była przewidziana w planie realizacyjnym. Na zawnioskowanej do zwrotu terenie znajduje się również pawilon handlowy, a grunt znajdujący się pod budynkiem o powierzchni 0, 0095 ha został wydzierżawiony przez Burmistrza Miasta B. z przeznaczeniem pod obiekt handlowy. Osiedle mieszkaniowe pod nazwą "[...]" znajduje się na obrzeżach B. i, w odległości około 2, 5 km od centrum miasta i w chwili jego budowy był to teren, na którym właściwie nie rozwijało się w zasadzie budownictwo mieszkaniowe do początku 2000r. Brak było do roku 1993 jakichkolwiek punktów handlowych. Dlatego budowa w tej części miasta w znacznym stopniu ułatwiło życie mieszkańcom tej części B. Dlatego, też organ stwierdził, że dzisiejsze wykorzystanie nieruchomości jest zgodne z celem przejęcia, bowiem w tym miejscu zrealizowano blok mieszkalny, jako jeden z całego kompleksu budynków – oznaczony w planie numerem 2 wraz z całą towarzyszącą mu infrastrukturą. Organ stwierdził, więc, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Dnia [...] czerwca 2008r. Wojewoda wydał decyzję o znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że konstrukcja z art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nabycie prawa rzeczowego w drodze wywłaszczenia sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Instytucji zwrotu nieruchomości nie można, więc stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych przejętych na podstawie innych tytułów prawnych – w szczególności umów cywilno prawnych jak w przedmiotowej sprawie. Na poparcie tego uzasadnienia organ podał potwierdzające je stanowiska orzecznictwa i doktryny. Postanowieniem z dnia [...].09.2008r. IISA/Kr 746/08 WSA w Krakowie odrzucił skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...]. Skarga kasacyjna na powyższe postanowienie została oddalona. W dniu 9 listopada 2009r. Pani Z.B. wystąpiła do Starosty Powiatu B. o zwrot działki nr 6 obręb [...] na podstawie art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami). Wnioskodawczyni podniosła, iż na części działki 6 , będącej własności Miasta B. nastąpiła wiosną 2009r. zmiana stanu faktycznego polegająca na likwidacji placu zabaw i przeniesienia go na działkę należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] W jej miejsce wybudowano śmietnik i trzepak (obiekty małej architektury). Podniosła również, że działka nr 6 była przeznaczona pod ciągi wodno-kanalizacyjne, gazowe, energetyczne i telekomunikacyjne dla dwóch bloków, wobec tego, że drugi blok nie będzie już wybudowany to część działki 6 , która była przeznaczona do przeznaczona do przyłączenia drugiego bloku jest, zdaniem wnioskodawczyni zbędna do realizacji celu wywłaszczenia, dlatego też wystąpiła o jej zwrot. W odpowiedzi na pismo z dnia 9 listopada 2009r. (data wpływu do Urzędu 13.11.2009r.) w sprawie zwrotu działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 6 położonej w B. , obręb [...] Starostwo Powiatowe w B. w piśmie znak: [...] stwierdziło, że sprawa zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela została już rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją i brak podstaw by podejmować nowe postępowanie. Zmiana stanu faktycznego polegająca na likwidacji przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] placu zabaw i przeniesienia go na własną działkę (oznaczenie 7 ) nie stanowi podstawy do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] odmawiającą zwrotu części działki ewidencyjnej nr 6 położonej w B. obręb [...]. Następnie, uwzględniając wytyczne Wojewody , decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku ([...]), Starosta B. po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Pani Z.B. części działki ewidencyjnej nr 6 położonej w B. , obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta B. Po rozpoznaniu odwołania Z.B. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2010 roku [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W swoim uzasadnieniu zwrócił uwagę na bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji, spowodowaną okolicznością, iż sprawa ta była już zakończona ostateczną decyzją, a ponowne wydanie decyzji przez organ I instancji byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Wojewody z dnia 25 grudnia 2010r. (nr [...]) skarżąca domagała się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu wskazanych w załączniku nr 1 części nieruchomości 6 obręb [...] w B. na rzecz poprzedniego właściciela. Skarżąca zarzucała, że decyzja zawiera: niezgodne z prawdą, błędne twierdzenie, iż na działce 6 nie zaszły zmiana stanu faktycznego i prawnego; niezgodne z prawem wyłączenie działania art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późniejszymi zmianami); nieuprawnione powoływanie się na orzeczenie Sądu z dnia 11.09.2008r. sygn. IISA/Kr 746/08. Zdaniem skarżącej niewątpliwie zaszła zmiana stanu faktycznego, gdyż zlikwidowano plac zabaw, a na jego miejscu znajduje się obecnie śmietnik i trzepak. Strona Skarżąca podniosła zmianę stanu prawnego spornej części działki nr 6 , gdyż zawarto umowę najmu terenu określonego powyżej między Spółdzielnią [...], a Gminą Miasto B. Poprzednio takiej umowy nie było, więc władzę właścicielską nad sporną częścią działki sprawowała Gmina Miasto B. w osobie Burmistrza, a po zawarciu umowy najmu władzę właścicielską sprawuje Spółdzielnia [...] reprezentowana przez Prezesa Spółdzielni. Umowa najmu została następnie wypowiedziana, a mimo tego śmietnik i trzepak stoją dalej na działce 6 , które to zostały wybudowane przez Spółdzielnie [...]. Twierdzeniom strony skarżącej dowodzą załączniki do skargi nr [...] Strona skarżąca zażądała zwrotu części działki 6 , bo jest ona zbędne do realizacji celu wywłaszczenia lub z celem niezgodna, na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późniejszymi zmianami). Strona skarżąca podniosła również, że w poprzedniej sprawie z dnia 11 września 2008r. orzeczenie Sądu zapadło bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż zarówno orzeczenie WSA jak i złożona kasacja nie odnosiły się do meritum sprawy, a jedynie do niezawinionych w ocenie skarżącej uchybień formalnych. Dlatego zdaniem skarżącej sprawa się nie odbyła, więc organ II instancji niezasadnie powołał się na orzeczenie Sądu z dnia 11.09.2008r. sygn. IISA/Kr 746/08. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione są nieuzasadnione. Decyzja Wojewody z dnia [...].06.2008r. znak: [...], która została kolejno zaskarżona do WSA i skargą kasacyjną do NSA jest niewątpliwie decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. ustanawiającym zasadę ogólną – trwałości decyzji ostatecznych. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w KPA lub w ustawach szczególnych. Trwałość decyzji nie może jednakże być utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością, gdyż ostateczna decyzja może zostać wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Należy tu wskazać przede wszystkim: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Mamy, więc tu do czynienia z domniemaniem mocy obowiązującej decyzji do czasu, aż w odpowiednim postępowaniu dojdzie do wydania nowej decyzji, która pozbawi decyzję ostateczną całkowicie lub częściowo mocy obowiązującej. Dlatego, też w sprawie będącej przedmiotem skargi organ II instancji postąpił słusznie uchylając decyzję i umarzając postępowanie przed organem I instancji. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną. Wydanie w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, narusza bowiem ustanowiony, dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W takim wypadku organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Należy w tym miejscu podkreślić, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku braku któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych przedmiot postępowania. "Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" – tak NSA w wyroku z 18.04.1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 80. W niniejszej sprawie mamy z całą pewnością do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, gdyż sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a żądanie skarżącej wyrażone w piśmie z dniu 9 listopada 2009r. nie może być uznane za np. żądanie wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p. p. s. a.