II SA/Kr 1564/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków- Prądnik Biały w Krakowie sprawy ze skargi K. M. na postanowienie nr 956/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2025 r., znak: WOB.7722.309.2024.MULE w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę II SA/Kr 1564/25 UZASADNIENIE Postanowieniem nr 713/2024 z 18 września 2024 r., znak: PINB-I-5160.12.24.53 – wydanym m.in. na podstawie art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: "Pb") w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa") w sprawie legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z usługami na działce nr [...] w B. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") zobowiązał K. M. (inwestora i właściciela firmy) do przedłożenia dokumentów do 29 listopada 2024 r. (ekspertyza techniczna, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie wójta o zgodności z planem miejscowym albo decyzja o warunkach zabudowy), doręczając je dorosłemu domownikowi 25 września 2024 r. z pouczeniem o treści: "Na niniejsze postanowienie, nie przysługuje zażalenie". 28 listopada 2024 r. K. M. w zażaleniu podniosła, że podstawą prawną postanowienia był w istocie art. 81c ust. 2 Pb, więc powinna być pouczona o zażaleniu przysługującym jej na mocy art. 81c ust. 3 Pb. Jednocześnie podkreśliła, że może wnieść zażalenie w każdej chwili bez potrzeby wnoszenia prośby o przywrócenie terminu, bo z mocy prawa przysługuje jej ochrona z art. 112 kpa, a błędne pouczenie należy traktować jak brak pouczenia. Postanowieniem nr 956/2025 z 29 października 2025 r., znak: WOB.7722.309.2024.MULE, wydanym m.in. na podstawie art. 134 kpa, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, bo termin upłynął 2 października 2024 r. MWINB podzielił zarzut dotyczący podstawy prawnej, wskazując przy tym, że istotą postanowienia PINB jest sporządzenie ekspertyzy, a tymczasem na podstawie art. 81c ust. 1 Pb można żądać informacji i dokumentów, które albo są już w posiadaniu osoby, do której skierowane jest żądanie, albo ich pozyskanie nie wiąże się ze znacznymi kosztami. Jednocześnie wskazał, że na gruncie art. 112 kpa – obok poglądu, zgodnie z którym termin nie zaczyna biegu i zażalenie można wnieść w każdym czasie bez korzystania z art. 58 kpa – wyrażany jest także inny pogląd, zgodnie z którym art. 112 kpa nie modyfikuje ustawowego terminu, ale pozwala skorzystać z art. 58 kpa. Skoro zażaleniu nie towarzyszyła prośba o przywrócenie terminu, to rozpatrzenie spóźnionego zażalenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W skardze K. M. wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 112 i art. 126 kpa przez stwierdzenie uchybienia terminu, podczas gdy art. 112 kpa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej, np. przez wnoszenie prośby o przywrócenie terminu; 2) art. 112 w zw. z art. 126 kpa przez przyjęcie, że gdy organ pierwszej instancji pouczy stronę, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie, to strona po upływie terminu do jego wniesienia zobowiązana jest złożyć prośbę o przywrócenie terminu, podczas gdy dla strony niepouczonej (pouczonej błędnie) termin nie rozpoczął biegu, więc może wnieść zażalenie w każdym czasie bez wnoszenia prośby o przywrócenie terminu; 3) art. 8 i art. 9 kpa przez niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że w związku ze złożeniem przez skarżącą już po wydaniu zaskarżonego postanowienia prośby o przywrócenie terminu, termin został jej przywrócony (postanowienie nr 1016/2025 z 18 listopada 2025 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi było postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd skargi nie uwzględnił. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 81c ust. 1 Pb). Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (art. 81c ust. 2 Pb). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3 Pb). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 Pb). "Należy zauważyć, że wykonanie uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określonych w art. 81c ust. 1 nie wymaga szczególnej formy, natomiast wykonanie uprawnień wskazanych w art. 81c ust. 2 następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3). Takie rozróżnienie uzasadnione jest tym, że sporządzenie ocen technicznych i ekspertyz łączy się z kosztami, które – jak wynika z art. 81c ust. 2 zdanie drugie – ponosi osoba zobowiązana do dostarczenia tych ocen i ekspertyz. Ponadto zależy ono od przesłanki, która nie jest jednoznacznie określona, mianowicie – od powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z kolei obowiązek nałożony na podstawie art. 81c ust. 1 polega na złożeniu informacji lub udostępnieniu dokumentów, a więc czynności, z którymi nie wiążą się znaczne koszty. Z tego względu w przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz istnieje silniejsza potrzeba ochrony osób zobowiązanych do ich przedłożenia przed ewentualnym naruszeniem prawa. Stąd ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz" [Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 81(c)]. W świetle powyższego pouczenie PINB o braku zażalenia było błędne. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kpa). Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 kpa). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 w zw. z art. 144 kpa). Zestawienie dat doręczenia postanowienia PINB (25 września 2024 r.) i wniesienia zażalenia (28 listopada 2024 r.) nie pozostawia wątpliwości, że siedmiodniowemu terminowi skarżąca uchybiła. Taka okoliczność aktualizowała obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, albowiem rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. uchwała NSA z 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98). Sednem sporu między skarżącą a MWINB jest odpowiedź na pytanie: czy w świetle art. 112 kpa można wymagać od strony – błędnie pouczonej o tym, że zażalenie jej nie przysługuje – wniesienia prośby o przywrócenie terminu? Błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 w zw. z art. 126 kpa). W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 kpa). Na gruncie art. 112 kpa istotnie zachodzi rozbieżność poglądów, o której wspomniał MWINB – pierwszy zasadza się na automatyzmie, hołdując zasadzie prostoty i szybkości postępowania (zob. zamiast wielu wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 221/24), natomiast drugi wymaga przywrócenia terminu, zasadzając się na tym, że ustawowy termin biegnie niezależnie od zamieszczenia lub treści zamieszczonego pouczenia (zob. zamiast wielu wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1940/22). Zdaniem Sądu właściwszym jest drugie ze stanowisk. "Błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Niemniej, z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania strona winna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia" ( wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. III OSK 1517/23 LEX nr 3722184 ). Warte zauważenia jest przy tym to, że w istocie żaden z tych poglądów nie pozbawia strony ochrony przewidzianej w art. 112 kpa, natomiast zastosowanie tego drugiego, podzielanego przez Sąd poglądu przez MWINB nie uchybia prawom skarżącej, która sama wniosła prośbę o przywrócenie terminu (10 listopada 2025 r. – k. 41 a.a.), a której termin został następnie przywrócony (18 listopada 2025 r. – k. 44 a.a.). Z tych to względów Sąd skargę oddalił (art. 151 ppsa).