II SA/Kr 1565/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Starosty Powiatu T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 11 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wyremontowania konstrukcji zlokalizowanej na brzegu potoku postanawia I. sprzeciw odrzucić; II. zwrócić Staroście Powiatu T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu. postanowienia z dnia 22 lutego 2018 r. Starosta [...], decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) nakazał Skarbowi Państwa – Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. wyremontowanie, tj. uzupełnienie ubytku w konstrukcji z kamienia łamanego zlokalizowanej na brzegu potoku [...] pod nieczynnym mostem w rej. [...] w m. Z. (rej. dz. nr ewid. [...],[...] i [...] obr. [...]). Pismem z dnia 4 lipca 2017 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., reprezentowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K, wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Postanowieniem nr [...] z dnia 2 października 2017 r., znak [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił wyznaczenia innego organu do rozpatrzenia odwołania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K, decyzją z dnia 11 października 2017 r., znak [...], działając podstawie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz w związku z art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od decyzji Starosty [...] z dnia 14 czerwca 2017 roku, znak: [...], w sprawie nakazania wyremontowania konstrukcji z kamienia łamanego zlokalizowanej na brzegu potoku [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W powyższej decyzji zamieszczone zostało pouczenie o prawie wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Pismem z dnia 27 października 2017 r. Starosta [...], działający w imieniu Skarbu Państwa, wniósł "skargę" na decyzję kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K z dnia 11 października 2017 r. Skarżący zaskarżył tę decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez nieuwzględnienie aspektów istotnych dla sprawy, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającym ją postanowieniem nr [...] Prezesa K. Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 2 października 2017 r., znak [...], oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i zwrócił uwagę na błędne – w jego ocenie – pouczenie o możliwości wniesienia sprzeciwu. W ocenie skarżącego na przedmiotową decyzję przysługuje skarga. W odpowiedzi na "skargę/sprzeciw" Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zważywszy na treść pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz stanowisko skarżącego co do tegoż pouczenia, wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie i zaskarżenie przedmiotowej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej – zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa p.p.s.a. Pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji było zatem prawidłowe. Środek zaskarżenia błędnie nazwany "skargą" został wniesiony przez Starostę [...] w otwartym terminie do wniesienia sprzeciwu, toteż Sąd przyjął, iż w istocie jest on sprzeciwem. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to w szczególności, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprzeciwu Sąd obowiązany jest zweryfikować spełnienie przesłanek jego dopuszczalności, w tym legitymację podmiotu, który go wnosi. Czyniąc zadość tej powinności, Sąd stwierdził, że Starosta [...] przedmiotowej legitymacji nie ma – i to niezależnie od tego, czy byłaby ona oceniana wyłącznie przez pryzmat art. 64a p.p.s.a. ("strona niezadowolona z treści decyzji") czy też przez pryzmat art. 50 § 1 p.p.s.a. ("każdy, kto ma w tym interes prawny"). Starosta [...] wydał niniejszej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji, czyniąc naówczas użytek z kompetencji jurysdykcyjnej, a obecnie – powołując się na inny status, tj. status przedstawiciela Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, zamierza skorzystać z uprawnienia – przypisanego zasadniczo adresatowi działań jurysdykcyjnych – do uruchomienia sądowej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Kluczowa stała się zatem odpowiedź na pytanie, czy w konkretnej sprawie rolę beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej (organu orzekającego – podmiotu czynnego) oraz rolę podmiotu korzystającego z uprawnień procesowych tudzież uprawnienia do wniesienia skargi lub sprzeciwu – można łączyć, czy też jest to a limine wykluczone. W ocenie Sądu jest to a limine wykluczone. Niedopuszczalności łączenia wspomnianych ról nie znosi to, że miałyby one wynikać z różnego typu norm – odpowiednio, norm kompetencyjnych, zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego, i norm prawa prywatnego, regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. W takim przypadku niejako pierwszeństwo mają owe normy kompetencyjne – w tym sensie, że właściwy organ niezmiennie może i powinien czynić z nich użytek. Siłą rzeczy nie ma on wtedy uprawnień procesowych ani uprawnienia do wniesienia skargi lub sprzeciwu – ani własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (osobę prawa cywilnego) – i to nawet w sytuacji, w której potencjalnie, tzn. przy innym ulokowaniu kompetencji jurysdykcyjnej, byłyby one jego udziałem z uwagi na materialnoprawne zaangażowanie w sprawę. Przedmiotowe zagadnienie, z uwzględnieniem poglądów doktryny i judykatury, począwszy od orzeczeń Sądu Najwyższego podejmowanych ongiś na skutek rewizji nadzwyczajnej, poprzez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. aż po najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych – zostało poddane wyczerpującej, kompleksowej analizie przez T. Wosia (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2016, s. 410-422). W konkluzji obszernych rozważań Autor formułuje pogląd, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty, chyba że ustawodawca (...) normą szczególną postanowi odmiennie". Pogląd ten Sąd podziela (zob. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., II SA/Kr [...], CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2018 r., III SA/Kr [...], CBOSA). Przenosząc powyższy pogląd, mutatis mutandis, na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Starosta [...] nie ma legitymacji do uruchomienia sądowej kontroli wobec decyzji zapadłej na skutek odwołania od decyzji wydanej przezeń w pierwszej instancji. Dodać należy, iż – uczyniwszy w tej spawie użytek z kompetencji jurysdykcyjnej – Starosta [...] nie miałby wspomnianej legitymacji nawet wtedy, gdyby rozstrzygnięcie obiektywnie dotyczyło interesu prawnego jednostki organizacyjnej lub osoby prawnej, którą może w stosunkach cywilnoprawnych reprezentować. Niezależnie od powyższego (choć nie do końca, bo w nawiązaniu do ostatniej konstatacji), warto zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna została przez samego Starostę [...] skierowana do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K jako podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Niepodobna zaś zakładać, by w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa miał być reprezentowany przez dwa podmioty. Nie ma, w ocenie Sądu, podstaw, by przyjąć, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy interesu prawnego Skarbu Państwa w zakresie, w jakim uprawniony do jego reprezentowania jest Starosta [...]. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji postanowienia.