II SA/Kr 1568/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 sierpnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004r sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r. , Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala II SA/Kr 1568/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A. C. z dnia [...] 2001r. o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego w kwocie 850 zł na pokrycie najpilniejszych zaległych opłat - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o przyznaniu A. C. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w miesiącu lutym 2001 r. w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismami z dnia [...] 2001 r. i [...] 2001 r. A. C. zwrócił się z prośbą o udzielenie pomocy społecznej stwierdzając, że otrzymany zasiłek celowy w miesiąc styczniu 2001 r. jest niewystarczający na najpilniejsze potrzeby w zakresie kupna żywności. Wystąpił o udzielenie pomocy na zakup pidżamy i obuwia domowego niezbędnych przy przyjęciu do szpitala. W trakcie wywiadu dodał, że nie posiada również szlafroka i artykułów higienicznych. Organ pierwszej instancji za najpilniejszą potrzebę uznał konieczność zakupu żywności i na ten cel przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy. Podkreślono przy tym, że w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi pracownik socjalny umożliwił wnioskodawcy zrealizowanie pozostałych potrzeb, tj. otrzymania stosownej bielizny, obuwia domowego i artykułów higienicznych w "[...]" Diecezji K., informując o tym zainteresowanego. W uzasadnieniu wyjaśniono też, że MOPR w K. nie widzi możliwości i potrzeby ponoszenia jakichkolwiek kosztów związanych leczeniem szpitalnym wnioskodawcy, gdyż jako osoba bezrobotna jest on ubezpieczony przez Powiatowy Urząd Pracy i posiada prawo do świadczeń zdrowotnych. Poinformowano też A. C., że dane osobowe zawarte w wywiadzie i dokumenty stanowiące załączniki są wykorzystywane tylko do celów pomocy społecznej i nie są przekazywane osobom nieupoważnionym, wniosek z dnia [...] 2001 r. został w całości rozpatrzony i wydane zostały w sprawie decyzje: nr [...] z dnia [...] 2001 r. i nr [...] z dnia [...] 2001r., wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia wymaga jedynie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a nie rozprawy administracyjnej. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2001 r., znak: [...] A. C. zarzucił, że decyzja uwzględniająca tylko w części jego wniosek jest krzywdząca i stanowi wyraz szykan ze strony pracowników organu pierwszej instancji. Odwołujący się wnosił zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i spowodowanie rozpatrzenia sprawy na rozprawie administracyjnej oraz zobowiązanie MOPR do wydawania decyzji po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanego, spowodowanie możliwości zapoznania się z całością dokumentacji finansowej MOPR oraz innymi dokumentami dotyczącymi funkcjonowania ośrodka, na podstawie których wydawane są decyzje w zakresie pomocy społecznej, napiętnowanie postępowania MOPR wobec odwołującego się jako nacechowanego wrogością oraz poinformowanie o powyższym Wojewodę i Radę Miejską Decyzją z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2001 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z wnioskami z dnia [...] 2001 r. i [...] 2001 r. o przyznanie realnej pomocy finansowej adekwatnej do sytuacji, w jakiej się znajduje, ponownie występując o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości 450 zł przez okres trzech miesięcy oraz zasiłku celowego w wysokości 850 zł na pokrycie najpilniejszych potrzeb. Ponadto wniósł o złożenie deklaracji przez MOPR, że ten poniesie koszty jego leczenia w szpitalu w związku z operacją jakiej ma się poddać oraz zwrócił się o przeprowadzenie rozprawy w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 100 zł uznając, że najpilniejszą sprawą jest zaspokojenie podstawowej potrzeby strony, tj. zakupu żywności. Ponadto w celu udzielenia również pomocy rzeczowej skierowano wnioskodawcę do współpracującej z MOPR "[...]" Diecezji K., gdzie otrzymał on pomoc w postaci żywności, leków, bielizny oraz pomoc pieniężną w wysokości 50 zł. Organ pierwszej instancji poinformował także, że nie będzie ponosił żadnych kosztów związanych i pobytem i leczeniem w szpitalu albowiem wnioskodawca jest osobą ubezpieczoną i posiada prawo do świadczeń zdrowotnych. W powyższym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji ani uznania, że Dyrekcja MOPR w K. w stosunku do skarżącego zachowuje się w sposób złośliwy. Kolegium nie znalazło także uzasadnienia dla przeprowadzania w sprawie rozprawy administracyjnej, albowiem znane mu jest zarówno stanowisko, jak i zarzuty strony w stosunku do zaskarżonej decyzji MOPR w K. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z analizy całości materiału dotyczącego A. C., zarówno wielkość udzielanej wnioskodawcy pomocy, jak i sposób załatwiania jego spraw są prawidłowe i nie odbiegają od wielkości udzielanej pomocy innym podopiecznym Ośrodka a nawet niejednokrotnie ją przewyższają. Tylko w 2000 r. wnioskodawca otrzymał ogółem świadczenia na kwotę 3953 zł. w formie zasiłków okresowych, celowych oraz pomocy rzeczowej i obiadów. Średnio miesięcznie otrzymywał więc pomoc w wysokości 329 zł. W 2001 r. sytuacja finansowa Ośrodka jest szczególnie trudna, a osób zgłaszających się o pomoc coraz więcej. Jak wyjaśnił Dyrektor Ośrodka w l kwartale 2001 r. przyznano zasiłki celowe 1048 osobom a średnia wysokość takiego świadczenia wynosiła 64 zł. Natomiast A. C. otrzymał miesięcznie świadczenia w wysokości średnio 97,50 zł. Nie ma zatem podstaw do uznania, że jest szykanowany i źle traktowany przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaznaczono, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. bardzo dobrze znają sytuację wnioskodawcy i nie negują że jest ona trudna. Wnioskodawca oczekuje jednak pomocy w takiej wysokości i rozmiarze, że przekracza to możliwości finansowe Ośrodka. Zwrócono uwagę, że Kolegium wielokrotnie wyjaśniało stronie zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, tj. że są to przede wszystkim świadczenia uznaniowe, których przyznanie uzależnione jest w istotny sposób od możliwości finansowych Ośrodka. Wnioskodawca nie może zatem oczekiwać, że świadczenia te zaspokoją wszystkie Jego potrzeby. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że wnioskodawca powinien zdawać sobie sprawę, iż nie może swojej egzystencji opierać tylko na pomocy społecznej, lecz musi myśleć o przyszłości i skupić się przede wszystkim na znalezieniu pracy, która zapewni mu byt bez konieczności występowania do pomocy społecznej, a w przyszłości emeryturę i stały dochód. W sytuacji kłopotów zdrowotnych istnieje możliwość wystąpienia o ustalenie stopnia niepełnosprawności, co w konsekwencji umożliwi przyznanie renty lub świadczenie obligatoryjnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wyrównawczego. W skardze z dnia [...] 2001 r. na decyzję z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] A. C. zarzucił przedmiotowej decyzji nieważność, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, bez udostępnienia akt sprawy oraz bez rozprawy administracyjnej. Skarżący uznał także, że decyzja jest złośliwa i cyniczna, dlatego wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i zobowiązanie Kolegium do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydanie decyzji po rozprawie administracyjnej, ewentualne rozpatrzenie sprawy co do istoty i przesłanie stosownej sygnalizacji do Rady Miejskiej w K. oraz Wojewody Ś. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uznanie prawa podmiotowego skarżącego do odszkodowania za bezprawne działanie związane z wydaną decyzją po uznaniu jej za nieważną. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu [...] 2004 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: SKO [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. napiętnowania postawy organów administracyjnych, czy też ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r, sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, póz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. l S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie w całości oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy pomocą taką - szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej decyzji - skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Należy podkreślić, że pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A. C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Również wysokość świadczenia przyznanego A. C. zaskarżoną decyzją jest adekwatna do możliwości finansowych MOPR w K. Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. Na koniec. stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Nie można mówić w związku z powyższym o nieważności postępowań w sprawie. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.