II SA/Kr 157/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H.Z. i D. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego D.Z. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. H.Z. i D.Z. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wniosek o interwencję w sprawie prac prowadzonych przy budowie drogi dojazdowej do budynku A. i D. R. na działce nr "1" w S. W piśmie tym podali, że w związku z robotami budowlanymi powstaje skarpa (nasypu o wysokości ok. 3 m), która obsypuje się tuż nad ich domem stwarzając niebezpieczeństwo dla życia i mienia. W czasie obfitych opadów deszczu teren zalewany jest wodą, a tworzący się potok obrywa zwały ziemi. Postanowieniem z dnia [...]września 2005 r. znak[...], wydanym na podstawie art. 65 § l i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. przekazał do załatwienia zgodnie z właściwością Burmistrzowi Miasta S. sprawę robót ziemnych prowadzonych przez A. i D. R. na działce nr "1" w S., ponieważ wniosek H. i D. Z. dotyczy naruszenia stosunków wodnych i jego rozpoznanie należy do właściwości tego organu. H.Z. i D. Z. złożyli zażalenie na to postanowienie zaznaczając, że nie chodziło im o naruszenie stosunków wodnych, lecz o skontrolowanie robót budowlanych przy budowie drogi, które ich zdaniem prowadzone są nieprawidłowo i zagrażają otoczeniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia postanowieniem z [...]listopada 2005 r. znak[...] wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał, że każde postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym powinno spełniać warunki określone w art. 124 § l k.p.a. tj. powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Te składniki postanowienia służą ustaleniu szeregu faktów prawotwórczych. Na podpis składa się zarówno imię i nazwisko, jak i podanie stanowiska służbowego osoby upoważnionej. Podpis pod postanowieniem winna złożyć osoba piastująca funkcję organu administracyjnego lub osoba działająca z jego upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a k.p.a. Skarżony akt nie zawiera podpisu osoby piastującej funkcję organu administracyjnego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.). Na pieczęci o treści "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - J.G." widnieje nieczytelny podpis osoby nieznanej z imienia i nazwiska z adnotacją "z up.". Tym samym zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą wynikającą z naruszenia art. 124 § l k.p.a., a co za tym idzie nie można uznać skarżonego dokumentu za postanowienie w rozumieniu przepisów rozdziału 7 k.p.a. Wadliwie podpisany dokument należy uznać jedynie za projekt postanowienia. Powyższe rozważania doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że zażalenie jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia). Postanowienie to zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H.Z. i D.Z. zarzucając, że prowadzi ono do przewlekłości postępowania oraz narusza zasady współżycia społecznego. Ustalenie, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. jest tylko projektem postanowienia i nie wchodzi do obrotu prawnego jest przedwczesne, wykrętne, niezasadne i niezgodne z prawem. Akt ten nosi wszystkie cechy legalnego dokumentu - jest opieczętowany, posiada datę wydania, pouczenie o trybie odwoławczym, znak sprawy. Z punktu widzenia skarżących jest to więc dokument prawidłowy, gdyż nie są oni w stanie ocenić, czy podpis pod postanowieniem złożyła osoba do tego upoważniona. Nawet jeżeli postanowienie podpisała osoba nieuprawniona, to winę za to ponosi organ pierwszej instancji. Nie można odpowiedzialnością za błędy urzędników obciążać stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślając, że brak podpisu osoby upoważnionej wyklucza możliwość przyjęcia, że postanowienie weszło do obrotu prawnego, a skoro tak, to zażalenie skarżących jest niedopuszczalne wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 124 k.p.a. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania stanowi obligatoryjny element postanowienia w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie I instancji narusza ten przepis, bowiem obok pieczątki "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - J.G." znajduje się nieczytelny podpis osoby nieznanej z imienia i nazwiska z adnotacją "z up.". Sąd jednakże nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jakoby tak sytuacja była równoznaczna z nieistnieniem postanowienia, a w konsekwencji niedopuszczalnością zażalenia na taki akt. Trzeba podkreślić, że sam nieczytelny podpis i niepodanie stanowiska służbowego nie dyskwalifikuje danego aktu administracyjnego. Gdyby się okazało, że podpis pod postanowieniem złożyła osoba, która rzeczywiście miała upoważnienie do podpisywania aktów administracyjnych w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., postanowienie to nie byłoby dotknięte istotną wadą. Ważne jest bowiem, czy osoba podpisana pod postanowieniem działała w ramach upoważnienia, a kwestia formy podpisu jest w tym przypadku sprawą drugorzędną. Jednocześnie w ocenie Sądu nie można z góry zakładać, że podpis złożyła osoba nieupoważniona. Jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości w tym zakresie, powinien wyjaśnić tę sprawę. Miał przecież możliwość zwrócenia się do organu I instancji z pytaniem kim jest osoba podpisana pod zaskarżonym postanowieniem oraz czy miała ona stosowne upoważnienie do jego podpisania. Uznanie, że omawiane naruszenie art. 124 k.p.a. sprawia, że akt administracyjny w ogóle nie wchodzi do obrotu prawnego jest zbyt radykalne i przerzuca na strony postępowania uchybienia zaistniałe z winy organu administracji. Ponadto prezentowana przez organ odwoławczy koncepcja nie-aktu prowadzi do sytuacji, w której istnieje dokument mający z pozoru wszelkie cechy postanowienia, który jednakże nie podlega kontroli instancyjnej, ani też nie może zostać uchylony ani zmieniony w trybie nadzwyczajnym. Takie podejście oznacza pozbawienie stron postępowania możliwości ochrony swych praw, ponieważ organ odwoławczy odmawia merytorycznego rozpoznania ich zażalenia, a organ I instancji nie wydaje nowego, prawidłowo podpisanego rozstrzygnięcia, które podlegałoby kontroli instancyjnej. O ile bowiem postanowienie II instancji uchylające zaskarżone postanowienie obliguje organ I instancji do ponownego zajęcia się sprawą, to przy orzeczeniu o niedopuszczalności zażalenia organ I instancji zwykle uznaje sprawę za zakończoną w sposób ostateczny. Tym samym wniosek skarżących o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych z dnia 18 lipca 2005 r. do dziś nie został rozpatrzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (a przynajmniej żaden sposób załatwienia tego podania nie wynika z posiadanych przez Sąd akt administracyjnych). Takie stanowisko nie może zostać zaakceptowane. Jeżeli po wyjaśnieniu sprawy okaże się, że postanowienie I instancji nie zostało podpisane przez osobę do tego upoważnioną, nie można skutkami takiego zaniedbania po stronie organu administracji obarczać stron. Zdaniem Sądu takie uchybienie powinno zostać ocenione przez organ II instancji jako naruszenie prawa i powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. GSK 244/04 (LEX nr 158867) uznał, że brak podpisów wszystkich osób wchodzących w skład organu kolegialnego pod rozstrzygnięciem tego organu stanowi rażące naruszenie art. 124 k.p.a. i stwierdził nieważność takiego postanowienia na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Zażalenie skarżących nie zawiera wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia I instancji, a więc w postępowaniu odwoławczym takie rozstrzygnięcie zapaść nie może, jednakże podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił niewłaściwie podpisane postanowienie jako wadliwe, a niejako nieistniejące. Ponieważ zaskarżone postanowienie jest oparte na niewłaściwej wykładni art. 124 k.p.a. oraz narusza przepisy art. 7 i 77 § l i art. 10 § l k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, należało je uchylić na podstawie art. 145 § l pkt l "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.