II SA/Kr 157/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 22 marca 2017 r. nr XXVIII/281/2017 w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, zapobiegania bezdomności zwierząt oraz określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie Gminy Iwanowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 22 marca 2017 r. Rada Gminy Iwanowice podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") i art. 11 ust. 1 oraz 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako: "ustawa"), uchwałę nr XXVIII/281/2017 w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, zapobiegania bezdomności zwierząt oraz określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie Gminy Iwanowice. Rada Gminy Iwanowice określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Iwanowice w 2017 r. w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Śródmieścia Wschód. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 11 a ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuregulowanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w Programie stanowiącym załącznik do uchwały (dalej "Program") sposobu postępowania ze zwierzętami przebywającymi w schronisku dla zwierząt i nie wskazanie konkretnego schroniska, do którego kierowane będą zwierzęta bezdomne; - art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie wskazanie w § 4 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego schroniska, w którym będą dokonywane zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt; - art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie wskazanie w § 5 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, podmiotów, które będą dokonywać usypiania ślepych miotów; - art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu; Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 ust. 2 i ust. 5 ustawy. Zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo poprzez albo zbyt ogólne, albo niepełne uregulowanie niektórych kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu. Uchwała nie zawiera także uregulowań dotyczących niektórych zadań określonych w art. 11 ust.2 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący wskazał, że naruszenie art. 11 a ust.2 pkt l1 ustawy o ochronie zwierząt polegało na braku jakichkolwiek uregulowań w Programie, dotyczących przyjmowania bezdomnych zwierząt do schroniska. Nie wskazano także konkretnego podmiotu, który będzie wypełniał powyższy obowiązek. Jak wynika z pisma Rady Gminy Iwanowice z dnia 9.10.2017 roku zn. RG.0004.70.2017 skierowanego do Prokuratury, w roku 2017 gminie nie udało się zawrzeć umowy z jakimkolwiek schroniskiem dla zwierząt w celu realizacji zadań określonych w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy Iwanowice pominęła w Programie szczegółowe uregulowania dotyczące zasad sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, nie wskazując żadnych procedur ani odpowiedzialnego za ich realizację podmiotu a zatem naruszyła art. 11 a ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie zwierząt. W § 5 Programu określono, że zadanie to będą realizować bliżej niesprecyzowani lekarze weterynarii wskazani przez schronisko. Zdaniem skarżącego analiza przedmiotowego zapisu prowadzi do wniosku, że brak jest w nim właściwych i konkretnych uregulowań dotyczących wskazanego zagadnienia, pozwalających na przykład na weryfikację skutecznej realizacji zadania w tym zakresie. Skarżący zarzucił, że w § 11 Programu określono jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy, jednak nie wskazano w żaden sposób, jak będą one rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty. Skarżący stwierdził, że uchwała nie wyczerpywała zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkowało ułomnością uchwały, którą należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Iwanowice wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że celem zrealizowania wszystkich elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o których mowa w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt pracownicy Urzędu Gminy Iwanowice merytorycznie odpowiedzialni za kwestie uregulowane zaskarżoną uchwałą zwrócili się z zapytaniem ofertowym do kilku podmiotów działających jako schroniska dla bezdomnych zwierząt. Przedmiotem zapytania było wyłapywanie, przyjęcie do schroniska i zapewnienia w razie potrzeby opieki weterynaryjnej bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Iwanowice na rok 2017 wraz z przedmiotowym zestawieniem interwencji za dany miesiąc z dokumentacją fotograficzną przekazywaną za pośrednictwem poczty elektronicznej. Jednakże, odpowiedź uzyskano jedynie od jednego schroniska dla bezdomnych zwierząt w Krakowie, które poinformowało o braku możliwości przyjmowania zwierząt spoza terenu Gminy Miejskiej Kraków. Pozostałe podmioty natomiast nie udzieliły żadnej odpowiedzi. Wobec powyższego, z przyczyn niezależnych od Gminy Iwanowice nie miała ona możliwości wypełnienia wszystkich wymagań, o których mowa w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Organ podkreślił fakt, iż procedura uchwalania gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest skomplikowana i trwa kilka miesięcy. Należy bowiem uzyskać pozytywną opinię wielu podmiotów. Program Gminy Iwanowice na 2017 r. był konsultowany z następującymi podmiotami: z Powiatowym Inspektoratem Weterynarii, KTOZ w Krakowie, Fundacjami "Dar serca" i "Człowiek dla zwierząt" oraz kołami łowieckimi: "Krzyk", "Knieja", "Żubr" i uzyskał ich pozytywną opinię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Iwanowice z dnia 22 marca 2017 r. nr XXVIII/281/2017 w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zapobiegania bezdomności oraz określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie Gminy Iwanowice. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016.177). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 ze zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W § 4 załącznika – zapobieganie bezdomności zwierząt, wskazano podmioty zapewniające opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Iwanowice. Racje ma skarżący, iż w załączniku nie wskazano konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt ani konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt. Niewłaściwe sformułowany został § 5 dotyczący usypiania ślepych miotów. Ogólnie wskazano w nim jedynie, że zadanie to realizuje lekarz weterynarii wskazany przez schronisko. Skoro zadania tego nie powierzono schronisku dla zwierząt (po myśli art. 11a ust. 4) z którym współpracuje gmina, to program winien wskazywać konkretny gabinet weterynaryjny, który zadanie to na zalecenie (i tym samym w imieniu i na koszt gminy) będzie realizował. Jednakże zdaniem Sądu, naruszenia powyższe nie stanowiłyby same w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zatem niedopełnienie wymogów ustawy w tym zakresie w tej konkretnej sprawie nie naruszałoby prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Podstawa uchylenia zaskarżonej uchwały, jest wskazane w skardze naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy. W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że na realizację zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2017 r. kwotę 60 tys. zł. zgodnie z § 11 załącznika do programu. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizacje programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W konkluzji stwierdzić należy, że organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu wskazane w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a co za tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.