II SA/Kr 1572/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. R. i Z. N. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2016 r. nr [...], znak:[...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] położonych w miejscowości Ś. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w W. sprawy o sygn. akt [...] dotyczącej m.in. zasiedzenia nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie wniesionego przez T. i E.S. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie ulega zawieszeniu w razie wystąpienia przeszkody o charakterze przejściowym, nietrwałym. Podkreślono, że procedowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie odbywa się w warunkach uznania administracyjnego i organy nie mogą przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierować się "słusznym interesem obywatela", bowiem ich działanie jest zdeterminowane przez konkretne normy proceduralne. Przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazaną przez PINB w zaskarżonym postanowieniu jest zagadnienie wstępne. Ma ona miejsce, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z komentowanym przepisem wystąpienie zagadnienia wstępnego zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania. Organ I instancji ustalił na podstawie zalegających w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów udostępnionych przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w W. , że działka nr [...] stanowi własność T. i E.S. , natomiast działka nr [...] jest własnością K.R. i Z.N.-R. W dalszej kolejności PINB w W. odniósł się do faktu wystąpienia przez K.R. i Z.N.-R. do Sądu Rejonowego w W. z wnioskiem w sprawie o zasiedzenie nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, a prowadzonej pod sygn. akt [...] i uznał, że stanowi on zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" . Dalej WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem występowania przesłanki dotyczącej wymogu uzyskania uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego należącego do sądu powszechnego przed rozpatrzeniem sprawy. Tym samym nie istnieje także zależność pomiędzy tym rozstrzygnięciem, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie. W świetle doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie WINB, organ I instancji w nieprawidłowy sposób, przyjął, iż złożenie wniosku do sądu powszechnego o zasiedzenie nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, co potwierdza orzecznictwo sądowe: "(...) brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej (...), a sprawą o zasiedzenie tej działki toczącą się przed sądem powszechnym. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnić trzeba, że to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/13, podobnie: wyroki NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10 oraz z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/0). Biorąc pod uwagę powyższe i rozpatrując złożone zażalenie oraz materiał dowodowy sprawy, tut. organ stwierdził nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia i zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że za podstawę prawną niniejszego postanowienia obrał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, iż prawidłowość zastosowania powyższej podstawy prawnej została również wskazana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i przedstawiona m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 797/12: "Organ drugie instancji uznając, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego i wydania przez ten organ postanowienia, poprzestaje wyłącznie na uchyleniu wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji". Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.R. i Z.N.-R. , zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie przez sąd ma wpływ na rozpatrzenie sprawy, co miało wpływ na wynik postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania; 3) naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wyjście w uzasadnieniu postanowienia poza zakres zaskarżenia i dokonanie oceny nie tylko zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego, ale też oceny merytorycznej samego postępowania poprzez wskazanie, iż nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik postępowania. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg obowiązujących norm. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, zatem dopuszczalne było rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Nawet zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zagadnienie wstępne nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Ustalenie zaś stanu rozpoznawanej sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe i w obecnym stanie niezależne od ewentualnej przyszłego rozstrzygnięcia przez sad powszechny sprawy dotyczącej zasiedzenia. W aktach organu I Instancji znajdują się kopie odpisów zwykłych z ksiąg wieczystych, w tym między innymi KW nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] gdzie prawo własności nieruchomości wpisane jest na rzecz T.S. oraz E.S. (córki K. i H. ) – na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Postępowanie główne w niniejszej sprawie dotyczy "samowolnej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] położnej w miejscowości S. ". Prawo własności T. i E.S. ujawnione zostało w księdze wieczystej, którą zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 790 z późn. zm.) prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W ocenie Sądu okoliczność, że wynikające z art. 3 ust. 1 tej ustawy, domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych) jest domniemaniem obalanym nie oznacza, że zawisłość przed sądem powszechnym sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia powyższe domniemanie obala. Organy administracji publicznej zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu decyzji (lub postanowienia). Na dzień wydania przez organ II Instancji zaskarżonego postanowienia stan własności nieruchomości był jasny i ujawniony w księdze wieczystej. Nie było zatem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na toczące się postępowanie o zasiedzenie. Zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie byłoby możliwe wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Tym samych nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 7 k.p.a., poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora. Nie są także uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wyjście w uzasadnieniu postanowienia poza zakres zaskarżenia i dokonanie oceny nie tylko zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego, ale też oceny merytorycznej samego postępowania poprzez wskazanie, iż nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżących organ w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygał w żaden sposób sprawy możliwości lub braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie przywołał i zacytował wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. II SA/Kr 1234/13, dotyczący adekwatnego stanu prawnego i faktycznego co sprawa niniejsza tj. dotyczącego oceny, czy toczące się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym wobec sprawy legalizacji samowoli budowlanej. Jak już wyżej wskazano, o związku przyczynowym pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, dlatego organ nie może oceniać wystąpienia przesłanki zawieszenia, o której mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa, w oderwaniu od treści tych przepisów. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.