II SA/Kr 1572/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: SNSA Joanna Tuszyńska AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S., H. T., W. T. i R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 września 2023 r., znak: SKO-ZP-415-269/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Burmistrz Miasta Zakopane postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r., znak BPP.6730.15.2023.pb na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j.) – dalej jako "u.p.z.p." - w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j.) – dalej jako "k.p.a." - zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania ewidencyjnej działki nr [...] obręb [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] w związku z projektowaną na niej inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i studnią na wodę do dnia 1 grudnia 2024r. Uzasadniając to postanowienie organ I instancji wskazał, że 1 czerwca 2023r. P. S. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Przedmiotowy obszar jest objęty uchwałą Nr XXVII/346/2008 Rady Miasta Zakopane 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego XX "Kościeliska". Zaznaczono, że 12 stycznia 2012 r. Rada Miasta Zakopane uchwałą Nr XXI/287/2012 zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA", jednak uchwała ta unieważniona wyrokami: WSA sygn. akt II SA/Kr 1156/14 z dnia 19 listopada 2014r. sygn. II OSK 731/15 z dnia 21 grudnia 2016 r. W związku z tym trwają prace naprawcze dotyczące unieważnionego planu miejscowego i obecnie istnieje wysokie podobieństwo jego ponownego uchwalenia. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 25 września 2023 roku, znak SKO-ZP-415-269/23 na podstawie art. 138 § 2, art. 144 k.p.a., art. 62 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zdanie SKO wolą ustawodawcy w przypadku powyższego przepisu było umożliwienie podjęcia prac planistycznych, ewentualnie ich zakończenia uchwaleniem planu, jeżeli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już została wydana (wyrok NSA z 14.11.2007 r., II OSK 1503/06, LEX nr 439037). Jednocześnie wskazano, że postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny. Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. VII SA/Wa 2444/22). W analizowanej sprawie organ I instancji nie powołał się na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie wykazał, że istnieje realne niebezpieczeństwo, że planowana inwestycja będzie niezgodna z ustaleniami jakie przewiduje projekt planu. Ponadto nie wykazano że ewentualne prace planistyczne, o ile w ogóle trwają, zakończą się przed terminem na który zawieszono postępowanie. Wskazania organu I instancji, że w 2012 roku Rada Miejska zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Kościeliska, świadczy o zakończeniu procedury planistycznej. Nie stanowi potwierdzenia rozpoczęcia nowej procedury fakt wyeliminowania ww. uchwały z obrotu prawnego wyrokami WSA w Krakowie oraz NSA. Powyższe w świetle powołanego orzecznictwa jest oczywiście niewystarczające do uzasadnienia zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i prowadzi do wniosku, że organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie wyłącznie dowolnie, albowiem nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania mających poparcie w przepisach prawa. Zaskarżone zażaleniem postanowienie w ocenie SKO narusza art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 62 u.p.z.p., albowiem organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy i nie zawarł w uzasadnieniu postanowienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego wydał postanowienie co najmniej przedwcześnie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. S., H. T., W. T. i R. W., zarzucając mu naruszenie 1. Art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieznajdujące podstaw uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie warunków zabudowy, 2. Art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, a także nieuwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji oraz wyjaśnień tegoż organu zawartych w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r., 3. Art. 80 k.p.a. dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to poprzez pominięcie treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. 4. Art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie stron możliwości czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na zaniechanie zawiadomienia stron o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w całości, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących zawrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w związku z wniesionym zażaleniem, w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. przekazującym akta sprawy wraz z zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, organ podkreślił, iż przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwała nr XX\/ll/346/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego ..Kościeliska" pozostaje w dalszym ciągu aktualna. Odnosząc się szczegółowo do treści zarzutów organ wskazał także, iż "prace są na bardzo zaawansowanym etapie i istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu w czasie krótszym, niż termin, do którego zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy." Organ wyjaśnił także w w/w piśmie, iż najważniejsze w kwestii zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest. że wnioskowana funkcja - mieszkalna wielorodzinna - jest sprzeczna z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w projekcie planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalna jednorodzinna. W sprawie niniejszej organ odwoławczy pominął treść uzasadnienia postanowienia organu I instancji, ale także argumentację organu zawartą w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wyjaśnień organu w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Wreszcie wskazać należy także, iż organ administracji publicznej, a zatem również organ odwoławczy, ma obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie zaniechało powiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego, nie poinformowało stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia, a także - nie wyjaśniło przyczyn takiego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rezultacie, strony pozbawione zostały możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem pozostawały w uzasadnionym przekonaniu co do dalszego trwania postępowania dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W treści tego przepisu nie wskazano wprost żadnych okoliczności, które miałyby uzasadniać zawieszenie postępowania. W orzecznictwie zwraca się natomiast uwagę, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 9-miesięczny okres (brzmienie do dnia 23 kwietnia 2023 r. – obecnie jest to okres 18 miesięcy) nie jest wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu. Podkreśla się, że celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 9 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. II SA/Gd 897/23, LEX nr 3690745). Zatem przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie określonym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. II SA/Gd 280/23, LEX nr 3690673). Obowiązkom tym Burmistrz Miasta Zakopane nie sprostał. Zawieszając postępowanie organ I instancji wskazał na uchwałę Nr XXVII/346/2008 Rady Miasta Zakopane 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego XX "Kościeliska". Jednocześnie Burmistrz Miasta Zakopane zaznaczył, że 12 stycznia 2012 r. Rada Miasta Zakopane uchwałą Nr XXI/287/2012 zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA", jednak uchwała ta unieważniona wyrokami: WSA sygn. akt II SA/Kr 1156/14 z dnia 19 listopada 2014 r. i NSA sygn. II OSK 731/15 z dnia 21 grudnia 2016 r. W związku z powołanymi wyrokami sądów administracyjnych trwają prace dotyczące unieważnionego planu miejscowego i obecnie istnieje wysokie podobieństwo jego ponownego uchwalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu prawidłowo uznało, że takie uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie jest wystarczające. Mimo, że nie wszystkie argumenty wskazane w postanowieniu SKO są słuszne, to samo rozstrzygnięcie o braku podstaw do zawieszenia postępowania zasługuje na aprobatę. W szczególności Kolegium błędnie przyjęło, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z 12 stycznia 2012 r. świadczy o zakończeniu procedury planistycznej. Całkowicie pominięto powołaną przez organ I instancji okoliczność, że sądy administracyjne obu instancji prawomocnie stwierdziły nieważność tej uchwały. Tym samym procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą Nr XXVII/346/2008 Rady Miasta Zakopane 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odzyskała aktualność. Można zatem twierdzić, że procedura planistyczna pozostaje w toku od momentu prawomocnego wyeliminowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanej uprzednio uchwały tj. od 21 grudnia 2016 r. Podkreślić należy, że w postanowieniu organu I instancji brak jest informacji, na jakim etapie jest obecnie ta procedura, brak również danych na temat ewentualnego przeznaczenia terenu objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy w projekcie planu. Postanowienie to było wadliwe, skoro nie wyjaśniało podstaw do zastosowania przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Dopiero w tak zwanym piśmie przewodnim - przekazującym zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu - wskazano na jakim etapie obecnie jest procedura planistyczna. Organ I instancji stwierdził: "Prace są na bardzo zaawansowanym etapie i istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu w czasie krótszym, niż termin, do którego zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po sporządzeniu projektu planu wraz z prognozami, został on zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w Zakopanem (kopia pisma w sprawie zaopiniowania oraz opinii MKUA - w załączeniu). W najbliższych dniach, po wprowadzeniu poprawek wynikających z opinii MKUA, projekt planu zostanie przekazany do opiniowania i uzgadniania przez właściwe organy i instytucje, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Najistotniejsze w kwestii zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, że wnioskowana funkcja - mieszkalna wielorodzinna - jest sprzeczna z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w projekcie planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną." Oczywiście wadliwe jest wyjaśnianie tak istotnych kwestii w piśmie przewodnim przekazującym organowi drugiej instancji środek zaskarżenia zamiast w uzasadnieniu postanowienia, niemniej jednak rację mają skarżący, że organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z akt sprawy. SKO nie odniosło się do opisanych wyżej okoliczności, opierając się wyłącznie na uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, jednakże - w ocenie Sądu - rozstrzygnięcie o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w omawianych okolicznościach jest prawidłowe. Procedura planistyczna została uregulowana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym zasadą jest prowadzenie procedury planistycznej na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy będzie to więc brzmienie art. 17 u.p.z.p. z roku 2008. Procedura planistyczna jest wieloetapowa i skomplikowana - obejmuje między innymi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, opiniowanie i uzgodnienia projektu planu z właściwymi organami, wyłożenia do publicznego wglądu i możliwość zgłaszania uwag, które następnie mogą przybrać formę zmian projektu planu, co ewentualnie może również wymagać powtórzenia uzgodnień i opiniowania. Procedura ta zawiera się w czternastu kolejnych punktach wyliczonych w art. 17 (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), przy czym wedle informacji dołączonych do pisma przewodniego organu I instancji na dzień 29 sierpnia 2023 r. procedura ta była na etapie pkt 6 - opinia gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej). W tych okolicznościach nie można zgodzić się z Burmistrzem Miasta Zakopane, że jest to "bardzo zaawansowany etap prac" oraz że istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu w czasie krótszym, niż termin, do którego zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy". Pomimo, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, to jednak zaskarżone postanowienie było prawidłowe, bowiem – w ocenie Sądu – zakończenie procedury planistycznej przed 1 grudnia 2024 r. jest bardzo nieprawdopodobne. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało oddalić skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.